Bananen, Waffen und die Pflicht zum Konsens – die Verhandlungen zum Arms Trade Treaty

„UN-Konferenz zum Waffenhandelsabkommen gescheitert“ – so waren Ende Juli diesen Jahres von der SZ über die Welt bis hin zum Spiegel viele Artikel betitelt, die über das Ende der Konferenz über ein Waffenhandelskontrollabkommen (Arms Trade Treaty – ATT) berichteten. Es schien, also ob alle Hoffnungen auf ein internationales Abkommen, welches den Handel mit allen konventionellen Waffen – von der Handfeuerwaffe bis hin zum Flugzeugträger – regulieren würde, erstickt wären. Doch kaum beachtet von der Öffentlichkeit konnten sich die Diplomaten im Rahmen des Ersten Komitees der Generalversammlung der Vereinten Nationen Anfang November auf eine Fortsetzung der Verhandlungen über einen ATT einigen. Die beeindruckende Zahl von 157 Staaten – bei 18 Enthaltungen und keiner Gegenstimme – stimmten für eine finale Konferenz über einen ATT im März 2013.

Doch warum ist dies überhaupt überraschend? Schließlich könnte man meinen, dass angesichts der Vielzahl heutiger globaler Regelungen auch der Waffenhandel bereits streng reguliert sein müsste. Doch leider weit gefehlt: Der Handel mit Waffen ist weniger reguliert als der Handeln mit Bananen: Mit dem 1991 geschaffenen UN-Waffenregister haben sich die Mitgliedstaaten nur zur jährlichen Berichterstattung über grenzüberschreitende Verkäufe von Großkampfsystemen verpflichtet, wie Panzern, Hubschraubern oder Kriegsschiffen. Das im Jahre 2001 ins Leben gerufene Kleinwaffenaktionsprogramm der Vereinten Nationen betrifft dagegen vorrangig die Bekämpfung des illegalen Handels mit Klein- und Leichtwaffen – wie Pistolen, Maschinengewehren oder schultergestützten Boden-Luft-Raketen (MANPADS) – sowie die Stärkung der Kontrolle nationaler Waffenbestände und der nationalen Gesetzgebung. Es hat aber nur politischen Charakter und ist nicht rechtlich bindend.

Der legale internationale Handel mit kleinen und leichten Waffen bleibt dagegen unreguliert. Kofi Annan bezeichnete daher in seinem Bericht an die UN-Generalversammlung im Jahr 2000 kleine und leichte Waffen als Massenvernichtungswaffen. Die Zahlen zeichnen ein trauriges Bild: Jedes Jahr sterben über eine halbe Millionen Menschen durch kleine und leichte Waffen, fast 400.000 davon außerhalb bewaffneter Konflikte durch Mord oder Totschlag, berichtet die 2011er Ausgabe des Global Burden of Armed Violence.

Der steinige Weg zu einem robusten Waffenhandelsabkommen

Foto: “Sculpture symbole de ‘Non-Violence’ réalisé par Carl Fredrik Reuterswärd”, by Francois Polito, via Wikimedia

Zivilgesellschaftliche Organisationen fordern mit der Control Arms Initiative schon seit 2003 einen völkerrechtlichen Vertrag zur Regulierung des weltweiten Handels mit Waffen und Munition. Doch erst 2009 fasste die UN-Generalversammlung den Beschluss im Jahr 2012 eine Konferenz über einen solchen Vertrag abzuhalten. Zunächst hatte es noch einen Experten-Bericht zu den Möglichkeiten internationaler Waffenhandelsstandards für die Generalversammlung im August 2008 sowie eine „Open Ended-Working-Group“ zur Klärung weiterer offener Fragen gegeben. Doch die Vereinigten Staaten hatten sich erst nach Obamas Amtsantritt dazu durchgerungen den ATT-Prozess zu unterstützen. Die Bush-Administration hatte sich, wegen des durch den zweiten Zusatzartikel der Verfassung besonders geschützten Rechts auf privaten Waffenbesitz sowie wegen ihrer generellen Skepsis gegenüber neuen Rüstungskontrollverträgen, einem ATT konsequent verweigert.

Die Verhandlungen im Vorfeld der ATT-Konferenz gestalteten sich schwierig: Die Europäischen Staaten setzen sich für einen starken Vertrag ein, und sahen die Kriterien des Gemeinsamen Standpunkts des Rates der EU für die Kontrolle von Rüstungsexporten aus dem Jahr 2008 als Vorbild. Doch einige Staaten sahen in einem möglichen Verbot des Handels mit Staaten, welche bestimmte Standards, z.B. bei Menschenrechten, nicht einhalten, die Gefahr einer Beschränkung ihrer souveränen Rechte – sowohl als Verkäufer als auch mit Blick auf die nationale Selbstverteidigung. Auch andere Kriterien für den Handel mit Waffen, wie die Auswirkung auf die Entwicklung im Zielland, waren daher umstritten. Es war zudem unklar welche Waffenarten unter einen ATT fallen sollten – nur Großkampfsysteme wie im UN-Waffenregister und von China gefordert, oder auch Klein- und Leichtwaffen sowie Munition, was allerdings von den USA abgelehnt wurde. Auch die Möglichkeit zum legalen Handel mit nichtstaatlichen Akteuren, wie von den USA und einigen anderen Staaten gefordert, wurde von vielen Staaten abgelehnt. Die Verhandlungen gestalteten sich daher als schwieriges Abwägen zwischen Souveränitätsansprüchen und humanitären Aspekten, wie Simone Wisotzki in einem Interview mit dem NDR von den Verhandlungen berichtete.

Vorerst verzögert – doch nicht gescheitert

Auf Grund des Konsensprinzips musste der ATT durch die Konferenz im Juli 2012 einstimmig beschlossen werden, was letztlich seine Verabschiedung verhinderte. Da trotz vierwöchiger Verhandlungen viele offene Fragen nicht geklärt werden konnten, erklärten die USA, mehr Zeit zur Prüfung des vorliegenden Entwurfs zu benötigen. Dem schlossen sich China und Russland an. Zwar sind noch viele Themen umstritten – wie die Ausklammerung von Militärhilfe sowie Ausnahmen für Verteidigungsbündnisse im Vertrag, die  Berücksichtigung der Menschrechtssituation im Zielland eines Waffentransfers oder die Kontrollmechanismen des Vertrags – doch der ATT ist bei weitem nicht mehr so umstritten wie noch vor einigen Jahren.

Die oben genannten Verhandlungen im Ersten Komitee der Generalversammlungen im Oktober adressierten diese Themen, waren aber auch durch die Diskussion prozeduraler Aspekte, wie der Konsenspflicht für die ATT-Konferenz im März 2013, geprägt. Bei der Abstimmung über die Fortsetzung der Verhandlungen sich nur einer der fünf großen Waffenproduzenten – Russland – während die anderen, China Frankreich, Deutschland, Großbritannien und die Vereinigten Staaten, der Resolution zustimmten. Allein dies kann als Erfolg gesehen werden.

Verabschiedung im Konsens, Mehrheitsabstimmung oder Verhandlungen unter den Wohlgesinnten?

Es wird sich im März zeigen, ob sich alle Staaten auf ein Waffenhandelsabkommen einigen können und so das im Jahr 2009 von der Generalversammlung selbst gesetzte Ziel verwirklichen „…to elaborate a legally binding instrument on the highest possible common international standards for the transfer of conventional arms“. Sollte diese Konferenz auch scheitern, so würde nach dem vorliegenden Beschluss der Vertrag auf der Agenda der Generalversammlung bleiben und im Verlauf des Jahres weiter beraten werden. Auch die Möglichkeit einer Abstimmung in der Generalversammlung, wo lediglich eine zweidrittel-Mehrheit für eine Resolution notwendig ist, wurde von Vertretern der Control Arms Initiative ins Spiel gebracht. Ein weiterer gangbarer Weg für die Verabschiedung eines ATT wären Verhandlungen außerhalb des Rahmens der Vereinten Nationen, wie bereits bei der Antipersonenminen-Konventionen und der Streumunitions-Konvention geschehen. Ein solcher Vertrag wäre zwar nicht universell gültig, doch die dem Vorhaben wohlgesinnten Staaten könnten so einen starken Vertrag aushandeln.

Doch so robust die Regelungen eines Vertragswerks sein mögen, wenn große Waffenproduzenten wie die USA, Russland und China nicht mit im Boot sind, wird das Abkommen nur langsam Wirkung zeigen können. Zwar gibt es auch Gegenbeispiele so haben die Vereinigten Staaten seit Bestehen der Antipersonenminen-Konvention keine Minen mehr produziert oder eingesetzt, obwohl sie dem Abkommen nicht beigetreten sind. Ob sich ein solches Tabu auch beim Handel mit anderen konventionellen Rüstungsgütern, insbesondere bei den omnipräsenten kleinen und leichten Waffen, etablieren kann, scheint mir fraglich. Ein robustes Waffenhandelsabkommen unter Beteiligung aller Staaten ist dringend notwendig, denn jede Minute stirbt ein Mensch durch Waffengewalt. Eine Einigung scheint nach aktuellem Stand der Verhandlungen meiner Einsicht nach aber nur im UN-Rahmen unter Konsenspflicht möglich. Robustheit und Universalität sollten weiter die angestrebten Ziele für einen ATT sein, letztere ist aber nur für den Preis der Inklusivität der Verhandlungen zu haben.

Was denkt Ihr? Sollte für einen solchen Vertrag ein möglichst universeller Anspruch formuliert werden und der Vertrag daher nur unter Zustimmung aller Staaten zustande kommen können? Oder ist ein Prozess außerhalb der Vereinten Nationen und angeleitet durch wohlgesinnte Staaten vielversprechender, der auf ein möglichst starkes Vertragswerk abzielt?

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