Die ASEAN Menschenrechtserklärung – Durchbruch oder Papiertiger?

Der 21. Gipfel der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) im November 2012 in Phnom Penh, Kambodscha, hat durch den Besuch Barack Obamas kurz nach seinem Wahlsieg große Aufmerksamkeit erlangt. Neben den geopolitischen Debatten und Plänen für die Gemeinschaftsbildung hat die ASEAN auf dem Gipfel eine Menschenrechtserklärung beschlossen. Warum das einerseits bemerkenswert ist und andererseits kritische beäugt wird, ist Gegenstand dieses Blogposts.

By Gunawan Kartapranata (Own work) [CC-BY-SA-3.0 (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0) or GFDL (http://www.gnu.org/copyleft/fdl.html)%5D, via Wikimedia Commons

Um die Menschenrechtspolitik in Südostasien zu verstehen, muss der Blick zunächst zurück, in die Zeit der Dekolonialisierung, gewandt werden. Ausgehend von der Asian-African Conference for International Orderin Bandung 1955 entwickelte sich ein partikularistisches Verständnis von Menschenrechten, das der universalistischen Menschenrechtskonzeption der Vereinten Nationen (UN) kritisch gegenüberstand. In den 1990er Jahren wurde diese Haltung unter dem Schlagwort der „Asian Values“ hitzig diskutiert und 1993 auf dem Regional Meeting for Asia of the World Conference on Human Rights in Bangkok ausdrücklich als Gegenkonzept zum westlichen Menschenrechtsdiskurs formuliert (pdf). Menschenrechtspolitik, so der Tenor, ist abhängig von nationalen und kulturellen Bedingungen und daher Aufgabe des Staates.

Diese Haltung hatte sich die ASEAN bereits bei ihrer Gründung 1967 zu Eigen gemacht. Die inzwischen 10 Mitgliedstaaten haben sich in verschiedenen Verträgen, insbesondere dem Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia (TAC), der strikten Nicht-Einmischung in die nationalen Angelegenheiten verschrieben. Dies gilt gerade für die Menschenrechtspolitik, die bis zur Verabschiedung der ASEAN Charta 2007 nicht einmal deklarativ erwähnt wurden. Der „ASEAN Way“ (pdf) setzt auf den Pluralismus zwischen den südostasiatischen Staaten und hat als identitätsstiftendes Normset maßgeblich zum Erfolg der ASEAN beigetragen.

Die Normforschung in den Internationalen Beziehungen (IB) hat sich mit dem Konzept der Normlokalisierung der Frage angenommen, wie vermeintlich globale Normen in regionalen Kontexten aufgenommen, verändert oder abgelehnt werden. Während die Normdiffusionsmodelle annehmen, dass soch Normen nach ihrer erfolgreichen Entstehung global verbreiten und „top-down“ übernommen werden (Finnemore/Sikkink 1998), betont die Lokalisierungsforschung die Rolle nationaler und regionaler Akteure, deren aktive Rolle als Normgestalter vernachlässigt würde:

New tasks and new instruments are created, and the target norm is displaced or significantly modified. The norm hierarchy remains unaltered. The original institution remains in place, although there could be ‘new’ institutions mimicking the existing norm hierarchy and institutional design/model (Acharya 2004: 254).

Amitav Acharya zeichnet dies für die Konzepte der kollektiven Verteidigung und der humanitären Intervention nach, die nur in deutlich abgeschwächten Formen den Weg in die ASEAN fanden. Die Normlokalisierungsforschung öffnet somit den Blick für die regionale Dimension globaler Normdynamiken. Durch diese Linse soll im Folgenden auch die Menschenrechtserklärung der ASEAN betrachtet werden.

Wie bereits angedeutet, hat die ASEAN mit der Verabschiedung ihrer Charta 2007 einen qualitativen Sprung erfahren. Unter dem offiziellen Motto „One Vision, One Identity, One Community“ legen die Charta und der folgende Blueprint (pdf) einen ambitionierten Plan zur Gemeinschaftsbildung aus. Erstmals finden Menschenrechte in Art. 1 (7) und 2 (2i) in der Charta den Weg in offizielle Dokumente der ASEAN, auch wenn das Spannungsverhältnis zum ASEAN Way, der abermals als grundlegendes Normset bestätigt wurde, nicht aufgelöst werden konnte. Dennoch wurde dem Menschenrechtsschutz mit der ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights (AICHR, hier ein Buchtipp) ein institutioneller Rahmen gegeben (hier zu den Terms of Reference, pdf). Auch wenn der AICHR zurecht vorgeworfen wird, nur einen zahnlosen Papiertiger zu schaffen (pdf), wurde im Rahmen des Analyserasters der Lokalisierung eine inkrementelle Annährung an globale Menschenrechtsnormen im Allgemeinen und an die Responsibility to Protect (R2P) im Speziellen festgestellt (Bellamy/Drummond 2011). David Capie steht diesem „Lokalisierungsmythos“ kritisch gegenüber und stellt mit Blick auf die R2P fest, dass nicht die ASEAN ihre regionalen Normen an globale Normen anpasse, sondern die globalen Normen so zugeschnitten würden, dass selbst die rudimentären Menschenrechtsnormen der ASEAN darunter zu verorten seien (zur R2P in Südostasien auch mein Papier (pdf) bei Sicherheitskultur im Wandel).

Angesichts des Spannungsverhältnisses zwischen traditionellen Souveränitätsnormen und dem Menschenrechtsschutz war die Menschenrechtserklärung der ASEAN, mit deren Ausarbeitung die AICHR 2010 betraut worden war, mit Spannung erwartet worden. Allerdings wurde bereits im Vorfeld seitens der UN Menschenrechtskommissarin Navi Pillay angemahnt, bei der Ausarbeitung der Erklärung die Zivilgesellschaft einzubeziehen und sich nicht nur auf einen zwischen-staatlichen Austausch zu verlassen.

Die Verabschiedung der Menschenrechtserklärung (ASEAN Human Rights Declaration, AHRD) sollte einen der Höhepunkte des ASEAN Gipfel bilden. Stattdessen sah sich die ASEAN umgehend der Kritik der UN Menschenrechtskommission sowie einer Reihe von zivilgesellschaftlichen Akteuren gegenüber (The Diplomat’s ASEAN Beat hat einige kritische Stimmen aus der Region gesammelt). Während Navi Pillay in erster Linie den mitunter problematischen Wortlaut der Erklärung und dessen Übernahme in bindendes regionales Recht anmahnt, werden die zivilgesellschaftlichen Stimmen deutlicher. Demnach unterminiere das Dokument die UN Menschenrechtserklärung mehr, als dass sie sie stärke, da sie dem Staat zu viel Spielraum einräume:

The document is a declaration of government powers disguised as a declaration of human rights.

Die Abhängigkeit der regionalen Menschenrechtserklärung von staatlichen Gesetzen wird beispielsweise in Artikel 6 der Allgemeinen Prinzipien der Erklärung deutlich:

The enjoyment of human rights and fundamental freedoms must be balanced with the performance of corresponding duties as every person has responsibilities to all other individuals, the community and the society where one lives. It is ultimately the primary responsibility of all ASEAN Member States to promote and protect all human rights and fundamental freedoms.

Wie lässt sich die Menschenrechtserklärung der ASEAN in die Debatten der Normforschung einordnen? Die Erklärung setzt den Trend fort, der mit der Verabschiedung der ASEAN Charta und der Gründung der AICHR eingesetzt hat. Menschenrechte werden schrittweise Bestandteil der Normsets in Südostasien. Dennoch bleibt das althergebrachte Spannungsverhältnis (das wohlgemerkt nicht nur in der ASEAN besteht) zwischen den etablierten Normen des ASEAN Way und dem Menschenrechtsschutz bestehen. Durch die Linse der Normlokalisierung kann zwar eine vorsichtige Abkehr von der blanken Ablehnung globaler Menschenrechtsnormen beobachtet werden. Eine eindeutige, unterstützende Umsetzung hat allerdings auch nicht stattgefunden. Vielmehr prägen regionale Normen der Nicht-Einmischung die Menschenrechtserklärung der ASEAN.

Inwieweit die einmal beschlossene Erklärung über den Wortlaut hinaus neue Dynamiken im regionalen Menschenrechtsschutz der ASEAN – ganz im Sinne der “argumentativen Selbst-Verstrickung” (Risse) – nach sich ziehen wird, bleibt abzuwarten. Mit dem Konflikt um die Rohingyas in Myanmar und dem Umgang Kambodschas mit Umweltaktivisten und Oppositionspolitikern scheinen die ersten Testfälle für die prestigeträchtige Menschenrechtserklärung der ASEAN nicht lange auf sich warten zu lassen.

Abschließend und ein wenig off-topic darf diese etwas andere Einführung zur ASEAN nicht fehlen, die sich in der Mediengalerie auf der Website der ASEAN findet:

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