[Crosspost/Update] Ein „westafrikanisches Afghanistan“? Zur Staatskrise in Mali und der bevorstehenden Intervention

Dieser Beitrag ist ein Crosspost von schutzverantwortung.de, wo eine aktualisierte und längere Version von Steffens* und meinem Post im Bretterblog vom 10.10.2012 erschienen ist.

Sankoré Mosque, Timbuktu | Photo by Lesly Lewis (MomLes, CC BY-NC-ND 2.0) via Flickr

Mali wurde nach dem Kontrollverlust der Regierung in Bamako über den Norden des Landes seit Januar und dem Coup d’État im März diesen Jahres als das „westafrikanische Afghanistan“ oder das „neue Somalia“ bezeichnet. Am 12. Oktober hat der UN-Sicherheitsrat die Planung einer Eingreiftruppe gefordert, die nun von Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) beschlossen wurde. Wie ist es dazu gekommen? Wer sind die Konfliktparteien und wer sind neben der ECOWAS die zentralen Akteure in Bezug auf die bevorstehende Intervention? Welche Herausforderungen und Gefahren bestehen?

Regionale Dimension der Krise

Die aktuelle Krise in Mali muss im Kontext des libyschen Konfliktes und der damit einhergehenden Destabilisierung der gesamten Region verstanden werden (zum Verlauf der Krise ausführlich der Bericht der International Crisis Group von Juli 2012). Insbesondere jene rund 2.500 Tuareg, die an der Seite Gaddafis gekämpft hatten, kehrten mit zahlreichen, teils schweren Waffen nach Mali zurück. Die Waffenströme aus Libyen in den Norden des angrenzenden Malis bildeten somit den Nährboden für den Ausbruch der Rebellion.

Die Tuareg sind schon immer eine regionale, transnationale Macht (insbesondere in Mali und Niger beheimatet), die bereits in den 1960er und 1990er Jahren gegen die Zentralregierung Malis gekämpft haben (dazu die Dissertation „That Desert Is Our Country„). Im Januar 2012 kam es zum Ausbruch des jüngsten Aufstands der Tuareg im Norden des Landes, die sich als National Movement for the Liberation of Azawad (MNLA) formiert hatten. Die Rebellen wandten sich gegen die Marginalisierung des Nordens, das Staatsversagen der Zentralregierung und forderten Selbstbestimmung in einem eigenen Staat Azawad. Die Krise in Mali stellt in ihrer regionalen Dimension ein weiteres Beispiel für das Staatsversagen in der gesamten Sahelzone dar (dazu Artes Offene Karten: „Instabile Staaten in der Sahelzone“).

Putsch im März 2012 und Kontrollverlust über den Norden

Nachdem die Zentralregierung und das malische Militär zusehends die Kontrolle über den Norden des Landes verloren hatten, kam es im März zum Putsch gegen den demokratisch gewählten Präsidenten Amadou Toumani Touré, der ohnehin dieses Jahr nach zwei Amtszeiten aus dem Amt scheiden wollte. Bis dahin galt Mali als demokratisches Musterbeispiel in Westafrika. Die  Afrikanische Union reagierte auf den Putsch mit der Suspendierung der Mitgliedschaft Malis und die ECOWAS verhängte Sanktionen (beides ist inzwischen wieder aufgehoben). Die Putschisten um Captain Amadou Sanogo aber waren mit der Politik gegenüber der Rebellion unzufrieden und wollten die Kontrolle über das Land zurückgewinnen. Bezeichnenderweise verschlechterte sich die Situation im Norden Malis nach dem Putsch weiter, als die Kontrolle über die letzten strategisch wichtigen Städte verloren ging. Am 6. April erklärte die MLNA die Unabhängigkeit Azawads, was international allerdings keine Anerkennung fand (für Details zum Konfliktverlauf die BBC Timeline).

By Azawad_Tuareg_rebellion_2012.svg: Orionist derivative work: Furfur [CC-BY-SA-3.0 (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0)%5D, via Wikimedia Commons

Die Konfliktlinien in der ursprünglich separatistischen Rebellion haben sich indes grundsätzlich verschoben. Während die islamistische Gruppierung Ansar Dine um ihren Anführer Iyad Ag Ghali, selbst ein Tuareg, zu Beginn noch an der Seite der Tuareg kämpfte, nahm sie nach dem gescheiterten Versuch Ghalis, die Kontrolle der MNLA zu übernehmen, zusehend das Heft in die Hand (dazu auch dieser ausführliche Bericht des Foreign Policy Democracy Lab). Dabei kann sich Ansar Dine auf die Ressourcen von al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM) stützen (zu AQIM dieses Paper). Außerdem ist das Movement for Unity and Jihad in West Africa (MUJAO) im Norden Malis aktiv, das ebenfalls schwer bewaffnet und militärisch erfolgreich ist (hier geht es zu einer detaillierten Analyse von MUJAO). Die drei Gruppierungen – so komplex ihre Verbindungen sein mögen – eint, dass sie im Norden Malis einen islamischen Staat unter striktem Scharia-Recht errichten wollen. Damit grenzen sie sich von den Tuareg ab, die einen moderaten Islam propagieren. Ende Juni erklärten die Islamisten, dass sie die den gesamten Norden Malis kontrollieren.

Was als eine Rebellion der Tuareg-Stämme im Norden des Landes begann, hat sich zu einem Konflikt mit den regionalen Ablegern von al-Qaida entwickelt, die in großen Teilen im Norden Malis, gerade in den strategisch wichtigen Städten, die Fäden in der Hand halten. Seit Ausbruch des Konfliktes zwischen Nord und Süd hat sich die humanitäre Situation in Mali stetig verschlechtert (dazu die Berichte von Amnesty International und Human Rights Watch). Den jüngsten (deutlich nach oben korrigierten) Schätzungen des UN-Flüchtlingshilfswerks (UNHCR) zufolge befinden sich in Mali über 200.000 Menschen auf der Flucht.

ECOWAS als sicherheitspolitischer Akteur in Mali

Der wachsende Einfluss der mit al-Qaida verbundenen islamistischen Gruppierungen und die prekäre humanitäre Situation haben die internationale Gemeinschaft und die ECOWAS auf den Plan gerufen. Die von der ECOWAS geforderte Übergangsregierung wurde im August unter Präsident Dioncounda Traoré und Ministerpräsident Cheick Modibo Diarra installiert und bildet mit dem Coup-Anführer Sanogo eine zerstrittene und überforderte Troika. Seit Mitte September wurde der Ruf nach einer militärischen Intervention zur Rückeroberung der Gebiete im Norden Malis lauter. In diesen Überlegungen nimmt die ECOWAS, nicht zuletzt nach der offiziellen Anfrage Malis, eine zentrale Position.

Dies überrascht zunächst nicht, gilt die westafrikanische Regionalorganisation doch nun bereits seit einigen Jahren als primärer sicherheitspolitischer Bezugsrahmen für die Staaten der Region. Außerdem konnte die ECOWAS auch in den jüngeren Krisen trotz aller internen Schwierigkeiten relativ konsequent reagieren und hat wiederholt Staatsstreiche beispielsweise in Guinea und Niger offiziell verurteilt und Suspendierungen von Mitgliedsstaaten ausgesprochen. Ebenso gehören Mediationsmissionen und die Organisation und Durchführungen von Krisengipfeln mittlerweile fast schon zum Standardrepertoire der ECOWAS. Die Übernahme dieser Rolle als Konfliktbearbeiterin konnte nicht zuletzt gelingen, da sich demokratische Normen in der Region mehr und mehr durchzusetzen scheinen. Darüber hinaus wird von afrikanischen Völkerrechtlern argumentiert, dass die ECOWAS eine Norm bzw. Doktrin Pro-Demokratischer Interventionen  entwickelt habe (mehr zu regionalen Normen und Sicherheitskulturen hier).

ECOWAS Building Togo | Photo via informafrica.com

Auch institutionell wäre ein militärisches Eingreifen der sicherheitspolitisch und speziell militärisch am weitesten entwickelten afrikanischen Regionalorganisation in Mali prinzipiell möglich – hat sich die ECOWAS doch mit dem sicherheitspolitischen Zusatzprotokoll von 1999 und dem komplementären Demokratieprotokoll von 2001 umfassende Interventionsmöglichkeiten gegeben, um auf intra-regionale Konflikte und anti-demokratische Staatsstreiche angemessen reagieren zu können, sowie humanitäre Katastrophen abzuwenden.

Institutionell und auch aufgrund entsprechender Erfahrungen der ECOWAS scheint einer Militärintervention in Mali somit prinzipiell nichts entgegenzustehen. Zudem korrespondiert ein entsprechendes Handeln prinzipiell auch mit den Interessen der ECOWAS, die auf solch eine extreme Verletzung ihrer vertraglichen Normen reagieren muss, um als sicherheitspolitischer Akteur glaubwürdig zu bleiben. Wirft man einen genaueren Blick auf die komplexe politische Anatomie des malischen Konfliktes, erscheint die Sachlage jedoch weniger einfach. Abgesehen von den anfänglichen Uneinigkeiten zwischen der Übergangsregierung Malis und den übrigen ECOWAS-Staaten, wie genau und an welchen Orten eine Truppenstationierung wünschenswert wäre, sprechen durchaus noch weitere Faktoren gegen eine alleinige militärische Intervention des westafrikanischen Bündnisses:

Zum einen muss beachtet werden, dass ohne die regionalen Player Algerien, Libyen und Mauretanien eine Lösung des Konfliktes kaum zu erreichen sein wird, da sie zu den einflussreichsten Akteuren in Nordmali gehören – aber eben keine Mitgliedstaaten der ECOWAS sind und einer militärischen Intervention skeptisch gegenüberstehen (hier die Haltung Mauretaniens). Eine Einbeziehung Algeriens erscheint jedoch unausweichlich, spielt das Land in dem Konflikt doch eine gewichtige Sonderrolle (auch hier). Zum anderen sähe sich eine ECOWAS-Intervention fast schon altbekannten Probleme wie einem ausgesprochenen Mangel an notwendigen Kapazitäten gegenüber, was eine Zusammenarbeit mit der Afrikanischen Union und den Vereinten Nationen notwendig macht. So stellt sich beispielsweise die Frage, welche Staaten überhaupt über Armeen verfügen, die in der Lage sind einen „Wüstenkrieg“ zu führen – dabei kommt neben Algerien wohl auch dem Tschad eine wichtige Rolle zu. Sicherlich darf auch die zivile bzw. diplomatische Komponente einer angestrebten Konfliktlösung nicht zu kurz kommen, sind doch die Probleme und Akteurskonstellationen viel zu komplex, um gerade auch in seiner regionalen Dimension rein militärisch gelöst zu werden (mehr zu nationalen, regionalen und internationalen Herausforderungen gibt es im SiPo-Blog). Allerdings scheint militärischer Druck auf die derzeit machtvollen Konfliktgruppen notwendig zu sein, um überhaupt Zugeständnisse zu erreichen und sie möglicherweise auf die Seite der Regierung ziehen zu können (ausführlich dazu diese al-Jazeera Inside Story).

Resolution des UN-Sicherheitsrates

Security Council Adopts Resolution on Mali | UN Photo / Rick Bajornas

Diesen Ansatz machte sich am 12. Oktober auch der UN-Sicherheitsrat in der Resolution 2071 zu Eigen und betont die sich schnell verschlechternde humanitäre Lage in der gesamten Sahelzone, die eine schnelle Reaktion notwendig mache. So stellt der Sicherheitsrat fest, dass die Situation eine Bedrohung für internationalen Frieden und Sicherheit darstellt und damit den Weg für Maßnahmen unter Kapitel VII der UN-Charta frei macht. Anders als in der Libyen-Resolution 1973 von 2011 findet sich die Sprache der Responsibility to Protect (R2P) in dieser Resolution nicht bzw. nur in Bezug auf die nationale Verantwortung Malis wieder. Den Kern der Resolution bildet ein 45-Tage-Zeitplan:

[The Security Council requests] the Secretary-General to immediately provide military and security planners to assist ECOWAS and the African Union, in close consultation with Mali, the neighbouring countries of Mali, countries of the region and all other interested bilateral partners and international organizations, in the joint planning efforts to respond to the request of the Transitional authorities of Mali for such an international military force, and further requests the Secretary-General, in close consultation with the above-mentioned partners, to submit, no later than forty-five days after the adoption of this resolution, a written report on the implementation of this resolution, […] regarding an international military force, including means and modalities of the envisaged deployment, in particular the concept of operations, force generation capabilities strength and support financial costs.

Der Ball für die Planung einer Eingreiftruppe liegt damit im Feld der regionalen Organisationen und Akteure, sowie freilich bei den westlichen Staaten, ohne deren finanzielle und logistische Unterstützung eine Intervention wohl nur geringe Erfolgsaussichten hätte. Insbesondere die ECOWAS hatte eine Resolution des UN-Sicherheitsrates als Voraussetzung für eine westafrikanische Eingreiftruppe, wie sie von Mali angefragt wurde, gefordert.

In Reaktion auf die UN-Resolution begann in der malischen Hauptstadt Bamako vergangene Woche eine mehrtägige Konferenz zur Planung der Eingreiftruppe und der Intervention, an der die entscheidenden Akteure teilnehmen, darunter die regionalen Bündnisse AU und ECOWAS, sowie die Vereinten Nationen und die EU. Am 11. September 2012 hat die ECOWAS nun die Entsendung einer 3.300 Mann starken Eingreiftruppe beschlossen.

USA, Frankreich und die EU – Krieg aus der Ferne?

Die EU wird sich aus eigenem Sicherheitsinteresse vermutlich mit einer Ausbildungsmission für die malische Armee – ähnlich derjenigen in Somalia – an der geplanten Intervention beteiligen. Die Armee des westafrikanischen Staates gilt als korrupt, schlecht ausgerüstet und demotiviert. Auch eine Zusammenarbeit mit der ECOWAS, vor allem in den Bereichen Transport und zusätzliche finanzielle Unterstützung, steht auf der Agenda der Europäer. Eine direkte Teilnahme an einem Kampfeinsatz wird allerdings ausgeschlossen. Gleiches gilt somit auch für die potentielle Beteiligung deutscher Truppen an der EU-Mission, wie Außenminister Guido Westerwelle noch einmal bekräftigte.

Eine besondere Rolle innerhalb der europäischen Staaten spielt augenscheinlich Frankreich als Initiator der UN-Resolution. Die ehemalige Kolonialmacht Malis wäre möglicherweise sogar bereit, eigene Truppen zu stellen, was aber gerade durch eben diesen Status in der Öffentlichkeit sicherlich nicht unproblematisch wäre. Berichtet wird allerdings auch, dass bereits französische, ebenso wie US-amerikanische Drohnen über Mali in der Luft seien. Die diplomatischen Bemühungen der USA konzentrieren sich indes auf das Ringen um die Unterstützung Algeriens. Damit ist klar, dass der Westen nicht bereit ist, mehr als einen „Proxi-Krieg“ in Mali zu führen, der sich ohne eigenes Engagement „on the ground“ führen lässt und, neben der Finanzierung, lediglich der Unterstützung durch Geheimdienste und Drohneneinsätze bedarf.

Ausblick: “R2P”, “War on Terror” oder Verhandlungen?

Es erscheint fraglich, ob die anstehende Intervention als weiteres Beispiel der Umsetzung der Responsibility to Protect verstanden werden kann. Vielmehr scheint das eigene Sicherheitsinteresse – der nächste Krieg im Kampf gegen den Terrorismus – der  USA und der EU der entscheidende Faktor zu sein, der die Agenden der internationalen Staatengemeinschaft zu bestimmen scheint. Eine „Afghanisierung“ Malis bzw. der gesamten Sahelzone soll mit aller Kraft verhindert werden. Dafür sprechen die Äußerungen relevanter internationaler Akteure ebenso wie die Vermutung, dass eine Intervention in Mali ohne islamistischen Hintergrund der Krise nicht so weit oben auf der Agenda der Europäer und Amerikaner stehen würde. Das hat sich besonders im afrikanischen Kontext oft genug bewahrheitet. Unabhängig davon, ob eine militärische Intervention zum jetzigen Zeitpunkt Sinn macht und helfen könnte, die komplexe Lage des regionalen Konfliktes zu entschärfen, scheint eine Verantwortung der Staatengemeinschaft zum Schutz der leidenden Bevölkerung insbesondere Nordmalis zumindest nicht an primärer Stelle für aktuelles und zukünftiges Handeln zu stehen.

Ob Mali nun wirklich zu einem „westafrikanischen Afghanistan“ werden könnte, wird stark von dem Friedensprozess abhängen, der an eine mögliche Intervention anschließen muss. Die Krise in Mali zeigt jedenfalls, dass al-Qaida bei weitem „nicht geschlagen ist“, sondern sich regionalen Interessen zugewendet hat. Daher sollte nicht außer Acht gelassen werden, dass eine Intervention ausländischer Truppen den islamistischen Gruppierungen weiteren Zulauf bescheren würde – eine Befürchtung, die durch die bereits stattfindende Infiltration des nördlichen Mali durch radikale und jihadistische Kämpfer nach der Ankündigung einer internationalen Intervention weiter Nahrung erhält.

Es wird umso mehr darauf ankommen, die ursprünglichen Rebellen der Tuareg in die politischen Prozesse des Landes einzubinden. Dass dies möglich ist, zeigt sich in ihrer jüngsten Abkehr von der Forderung nach der Abspaltung des Nordens, in der die MNLA aber auch deutlich macht, dass eine politische und militärische Lösung nur mit der Unterstützung der Tuareg möglich sei. Die Verfolgung einer politischen Lösung sollte gerade angesichts der Ankündigung von Ansar Dine, die Verbindungen zu al-Qaida zu kappen und sich auf den Mediationsprozess der ECOWAS einzulassen, nicht aus den Augen verloren werden.

Terje Østebø fasst die Eckpunkte eine Strategie gegen den islamistischen Terrorismus in Afrika im allgemeinen und in Mali im speziellen treffend zusammen: Da die rein militärische Bedrohung durch islamistische Milizen letztlich überschaubar sei, sollte erstens jede Strategie zunächst auf einem besseren Verständnis der Konfliktursachen beruhen und dabei zweitens insbesondere die lokale Ebene in einen inklusiven politischen Prozess einbeziehen. Außerdem sei drittens der Dialog mit den Milizen unabdingbar, da die unterschiedlichen Gruppen innerhalb der Bewegungen in der Regel genug Potential für Verhandlungslösungen bergen. Dieser politische Prozess sollte schließlich von gezieltem militärischem Eingreifen (mit regionalen und internationalen Partner) begleitet werden. Es sind dies die Lehren, die nicht nur aus dem Peacebuilding-Prozess in Afghanistan und dem Umgang mit den Taliban gezogen werden können, sondern auch in anderen Fällen als Grundlage für erfolgreiche Friedensprozesse identifiziert worden sind.

*Steffen Stürznickel  hat in Bonn den Bachelor „Politik und Gesellschaft“ und im Anschluss in Duisburg den Master „Internationale Beziehungen und Entwicklungspolitik“ studiert. Zu seinen Schwerpunkten gehören u.a. die Sicherheitsarchitektur der ECOWAS sowie Normdynamiken in Westafrika.

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