Die Potemkinschen Dörfer der State-Building Politik

In der auswärtigen Politik und der IB-Forschung wird häufig so getan, als gäbe es lediglich drei verschiedene Arten von Staaten, die Guten, die Bösen und die Armen. Zur ersten Kategorie gehören jene Staaten mit einer demokratischen Staatlichkeit und einer funktionierenden Wirtschaft, die internationale Normen und Menschenrechte wahren und sich friedlich und diplomatisch zu allen anderen verhalten. Dieses Vorurteil der per sé friedlichen Demokratien hält sich trotz zahlreicher Literatur (u.a. Anna Greis, Harald Müller, Ulrich Menzel), die das Gegenteil aufzeigen, hartnäckig in Theorie und Praxis der internationalen Politik. Daneben gibt es dann noch zwei andere Typen von Staaten, die sich angeblich nicht so friedlich verhalten und daher eine Gefährdung des internationalen Friedens und der Stabilität darstellen. Als internationales Stabilitätsrisiko gilt die mögliche Herausbildung von Terrorismus, transnational organisierter Kriminalität, regionale Destabilisierung durch Flüchtlingsströme und Spill-Over-Effekte, aber auch Phänomene, die unter das Label der Human Security fallen. Gemeint sind hier Verbrechen gegen die Menschlichkeit, ethnische Säuberungen, Kriegsverbrechen und Genozide.

Den ersten Typ weniger friedlicher Staaten bilden Autokratien, die in der Literatur zu fragilen Staaten als schwach symbolisiert werden. Eben diese Autokratien werden meist als diktatorische Regime teilweise sogar als ‚Schurkenstaaten‘ präsentiert, ihre Schwäche resultiere aus dem Umstand ihrer Herrschaftszentrierung auf eine Person, so dass der Staat scheitert, sobald der Herrscher stirbt. Als schwach werden hier auch Staaten wie China subsumiert.
Die anderen sind fallende beziehungsweise gefallene Staaten, also Staaten mit augenscheinlich mangelhafter oder fehlender Staatlichkeit, die durch unzureichende hoheitliche Kontrolle und Steuerungsfähigkeit, sich ausbreitende und anhaltende Armut der Bevölkerung und durch gewaltsame Konflikte ebenfalls als ein internationales Sicherheitsrisiko behandelt werden. Hierunter können auch Staaten mit demokratischen Strukturen fallen. Sie unterscheiden sich von schwachen Staaten durch den Grad des Zerfalls. Beide Staatstypen werden zusammengefasst als ‚Fragile Staaten‘ bezeichnet.

Quelle: UN Photos

Es ist unstrittig, dass Staaten mit einer mangelhaften oder fehlenden Steuerungsfähigkeit ein gewisses Sicherheitsrisiko bergen. Um diese zu verringern wurden internationale Regelungsmechanismen entworfen und diese durch internationale Normen wie der Responsibility to Protect (R2P) gestärkt. Sie ermöglicht es der internationalen Staatengemeinschaft gegen Genozide, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, ethnische Säuberungen und Kriegsverbrechen vorzugehen. Und auch im Rahmen anderer gewaltsam ausgetragener Konflikte ist es der UN möglich zu intervenieren. Sei es durch die Einladung eines Landes, sei es wie in Afghanistan nach einem Terroranschlag und einer als solcher ausgelegten Kriegserklärung oder schlicht über eine Resolution zu einem Peacebuilding Einsatz. Und die wenigsten werden sich gegen die Rettung von unschuldigem Menschenleben, gegen die (Wieder-)Herstellung einer stabilen Staatlichkeit und guter Regierungsführung aussprechen. Allerdings, und hier ist der entscheidende Kritikpunkt, ist das liberale demokratische Modell nicht der Weisheit letzter Schluss, wenn gleich es als wegweisend und entwicklungsfördernd, ja sogar als friedlich ausgewiesen wird.

Dieser Kritikpunkt wird oft nicht wahrgenommen und das Freiheitsmoment der Demokratie als international erstrebenswert erachtet. Hierdurch entsteht ein Fokus auf die Ausbildung einer stabilen, rechtsstaatlich orientierten Regierungsführung als Garant für Ordnung und Frieden, der allerdings verkennt, dass der liberale Staat nicht das überzeitliche, unausweichliche und überall verwirklichte Modell sozialer Ordnung darstellt, sondern dass dieser, ebenso wie jegliche andere Formen politischer Ordnung, historisch gewachsen ist. Folgt man dieser Überlegung, sollte man besser Abstand nehmen von einem teleologischen Entwicklungsmodell für Staaten und alternative Modelle politischer Entwicklung in Erwägung ziehen. Konkret bedeutet dies, dass mit dieser konstruktivistischen Herangehensweise ein neues Fass politischer Ordnung aufgemacht wird. Es müsste neu verhandelt werden, ob fragile Staaten tatsächlich fragil sind oder eben nur nicht westliche liberalen Vorstellungen von Herrschaft entsprechen. Wirft man nämlich einen Blick auf die Kategorisierungen des failed state indexes und die namhafter Theoretiker im Themengebiet, u.a. Ulrich Schneckener, mit denen eine Einstufung in stabil oder fragil getroffen wird, wird ersichtlich, dass diese rein auf demokratischen Grundmustern aufbaut. Eine noch so prosperierende und politisch stabile Monarchie – wie zum Beispiel Marokko – kann also laut diesem Index niemals als stabil gelten. Und das trotz der Tatsache, die Wahrscheinlichkeit, dass ein autokratisches System zerfällt mit großer Sicherheit genauso groß ist wie der Zerfall eines demokratischen Staates, der beispielsweise durch eine Wirtschaftskrise massiv gebeutelt wird. Die aktuelle Eurokrise ist hierfür ein prächtiges Beispiel.

Ferner gilt es auch international ‚anerkannte‘ Normen zu hinterfragen. Sind diese denn wirklich international bzw. transnational, sprich gesellschaftlich, akzeptiert? Severine Autesserre hat hierzu langjährige Studien im Kongo durchgeführt und kommt zu einem anderen Ergebnis. Sie schreibt, dass die Ziele der UN an der lokalen Realität vorbeigehen und diese gar nicht realisieren und reflektieren. Werden lokale Anliegen, Wünsche und politische sowie soziale Vorstellungen allerdings missachtet, ist es fraglich, ob mit einem liberal rechtstaatlichen Modell des Staatsausbaus tatsächlich eine Verbesserung der politischen Lage erzeugt werden kann oder jener Aufbau nicht dessen von Potemkinschen Dörfern gleicht? Zur Erläuterung, lokale Strukturen schließen Demokratie nicht grundsätzlich aus, aber auch nicht selbstverständlich ein. Als ideales Beispiel kann hier Somalia dienen, dessen politisches System auf Clanstrukturen aufbaut. Eine zentralstaatliche Strukturierung und eine einheitliche demokratische Regierung werden von der Bevölkerung als Horrorvision wahrgenommen. Nichts desto trotz ist die internationale Entwicklungszusammenarbeit genau an diesem zentralstaatlichen Modell interessiert.

Betrachtet man definitorisch den Begriff der Demokratie bedeutet diese Herrschaft des Volkes. Das bedeutet im Umkehrschluss allerdings auch, dass das Volk mit der ihr auferlegten Herrschaft zufrieden sein und diese gewollt haben muss. Betrachten wir nun ‚fragile Staaten‘, in denen ein Zentralstaat – wenn überhaupt – nur symbolisch vorhanden ist, dann kann festgestellt werden, dass sich dort lokale Strukturen ausgebildet haben, um den Alltag zu organisieren, um Ungerechtigkeiten, um Verbrechen zu richten, um zu überleben. Und diese sich dort ausgebildeten Normen müssen in keiner Weise mit internationalen Normen zu Demokratie und Menschenrechten übereinstimmen. Es muss sich somit kritisch gefragt werden, ob es legitim sein kann, in ein etabliertes System fremde, historisch nicht ausgebildete Normen einzubringen.

Meines Erachtens wird es zur realen Befriedung von Konflikten notwendig sein umzudenken und neue strukturelle Lösungen für Systeme politischer Ordnung in Erwägung zu ziehen. Der starre Fokus auf eine Demokratisierung der Welt führt letztlich nur zu einer verstärkten Ablehnung liberaler Normen, da diese entgegen lokaler Überzeugungen als unumstößlich betrachtet werden. Wirkliche Lösungen können allerdings nur erzielt werden, wenn ein politisches System wirklich dem Willen des Volkes entspricht, sprich dieses als legitim angesehen wird. Frieden und Stabilität sind dieser Argumentation folgend nicht gekoppelt an einer demokratisch-liberalen Staatsform, sondern an eine ideelle Legitimation durch de in einem Staat lebenden Individuen, d.h. sie fußen auf einer lokal geteilten Überzeugung einer normativen Richtigkeit politischer Ordnung. Sollte der internationalen Staatengemeinschaft also wirklich an Frieden und Stabilität in einem Land respektive einer Region gelegen sein, sollte sie in Betracht ziehen ihr Vorgehen zu überdenken und an die lokalen Gegebenheiten, die Vorstellungen, den Alltag anzupassen, auch wenn diese Vorstellungen möglicherweise nicht den gewünschten Normen entspricht. Nur so kann sowohl Frieden und Stabilität in einer Region als auch die internationale Sicherheit nachhaltig hergestellt werden.

2 Kommentare

  1. Intereressanter Post,

    aber selbst wenn global oder national gesehen auch viele friedfertige und stabile lokale Strukturen existieren, so überleben in vielen der als fragil bezeichneten Staaten viele Menschen teilweise eben nicht, oder nur schwer (wie Battle Deaths, Homicide Rates und die Anzahl der Internally Displaced Persons anzeigen). Das Vorhandensein „lokaler Strukturen“ stellt außerdem eine begrenzt haltbare Annahme dar, in weiten Teilen Afghanistans beispielsweise sind traditionelle Stammesstrukturen inklusive ihrer Konfliktlösungsmechanismen erodiert, es gibt Binnenflüchtlingsströme usw..

    Wenn man sich also lokale Strukturen anschaut, die gar nicht so gut klarkommen, oder die es eigentlich nicht gibt, und wenn „Frieden und Stabilität […] auf einer lokal geteilten Überzeugung einer normativen Richtigkeit politischer Ordnung“ fußen, stellt sich die Frage: Wie kann, gemäß deiner Argumentation, eine solche Überzeugung in lokal/sozial abgegrenzten Einheiten, in denen eine Intervention angemessen scheint, weil beispielsweise viele Menschen umkommen, ohne den Import „fremder Normen“ erreicht werden? Denn im Zweifel muss eine lokale Struktur erst aufgebaut werden, und dieser Aufbau kann nur von irgendeinem imaginierten „Außen“ kommen (seien es NGO, Entwicklungshelfer, UN Peacebuilding Missions, oder die Provinzregierung) und daher zwangsläufig auf „fremden“ Normen beruhen, oder Normen müssen von einer erfolgreichen lokalen Struktur auf eine andere, nicht so friedfertige und stabile lokale Struktur, übertragen werden. In einem von der Abwesenheit eines Staatszusammengehörigkeitsgefühls und von weitreichender lokaler Autonomie geprägten Kontext stellt auch das einen Import fremder Normen dar.

    Die als Schlussfolgerung abgeleitete Lösung, die internationale Gemeinschaft solle ihr „Vorgehen […] überdenken und an die lokalen Gegebenheiten, die Vorstellungen, den Alltag anzupassen, auch wenn diese Vorstellungen möglicherweise nicht den gewünschten Normen entspricht“, ist daher gar nicht so folgerichtig.

    Aus der Argumentation folgt entweder
    1. Die internationale Gemeinschaft soll sich einfach raushalten, oder
    2. Von friedfertigen und stabilen lokalen Strukturen soll gelernt werden, und die erfolgreichen Mechanismen o.Ä. auf andere übertragen werden (das Argument ist in der wissenschaftlichen Debatte zu Statebuilding und auch in der internationalen Gemeinschaft schon recht prominent, Stichwort: resilient communities).

    Bei Option 2 ist dann aber die Normengeschichte hinfällig. Legitimität würde, während lokale Normen so weit als möglich beachtet werden und die Betroffenen , eher über den Output erzeugt, d.h. Frieden und Stabilität werden „delivered“. Das ist dann wiederum mit demokratischem Staatsaufbau vereinbar (Föderalismus, Teilautonomien und so). Vielleicht würde ein längeres Commitment als von Geberkonferenz zu Geberkonferenz benötigt und ein größerer Ressourceneinsatz?

    Was ist eure Meinung dazu?

    Plattenempfehlung: ‚Propagandhi – Potemkin City Limits‘

  2. Liebe Bettina, danke für den interessanten Post. Ich habe ein paar kleinere Anmerkungen, die in eine ähnliche Richtung gehen wie Frieders Kommentar.

    Wirft man nämlich einen Blick auf die Kategorisierungen des failed state indexes und die namhafter Theoretiker im Themengebiet, u.a. Ulrich Schneckener, mit denen eine Einstufung in stabil oder fragil getroffen wird, wird ersichtlich, dass diese rein auf demokratischen Grundmustern aufbaut.

    Beim genannten Failed State Index machen die liberal-demokratischen Indikatoren nur ein kleinen Teil der insgesamt 87 Indikatoren aus. Demzufolge kann Marokko zwar tatsächlich nicht an der Spitze des Indexes stehen, aber doch ziemlich weit oben, solange es die anderen Indikatoren erfüllt. Das Problem ist nur, dass undemokratisch regierte Länder i.d.R. auch schlechter auf allen anderen Indikatoren abschneiden. Klar, Korrelation ist jetzt keine Kausalität. Aber es deutet viel darauf hin, dass inklusive Institutionen beim Schaffen von Wohlstand zumindest eine wichtige Rolle spielen.

    Jetzt muss man natürlich aufpassen mit Verallgemeinerungen. Ich würde dir zustimmen, dass der unreflektierte liberal peacebuilding-Ansatz der internationalen Gemeinschaft in den letzten Jahrzehnten nicht sehr erfolgreich war und vielen Fällen schädlich. Ein Großteil der Kritik an der Politik an internationalen Organisationen und bilateralen Gebern ist sicherlich berechtigt. Gleichzeitig schießt diese Kritik auch oft übers Ziel hinaus.

    Denn jedem Peacebuildingansatz, der propagiert, dass die lokale Bevölkerung über ihre eigene Zukunft entscheiden sollte entspricht doch letzten Endes ebenfalls einer liberalen Grundidee; nämlich der, dass die Bevölkerung tatsächlich aktiv und bewusst der aktuellen politischen Ordnung zustimmen kann bzw. die aktuelle politische Ordnung zumindest akzeptiert.

    Der Ruf nach mehr politischer Beteiligung der von externen Peacebuilding Policies betroffenen Bevölkerung in der Entscheidungsfindung ist am Ende selbst liberal-demokratisch: wenn dauerhafter Frieden nur durch die Zustimmung des Volkes zum politischen System erreicht werden kann, wie können wir diese Zustimmung anders beobachten als durch ein System demokratischer Institutionen, wie Wahlen, unabhängige Gerichte, Checks & Balances etc.? Denn einfach anzunehmen, dass lokale politische Bedingungen von der Mehrheit der Bevölkerung gewollt und daher legitim sind, nur weil sie historisch gewachsen sind, ist moralisch und emprisch höchst problematisch, mindestens genauso problematisch wie die Induktion externer Werte und Normen in eine Gesellschaft.

    Worauf ich hinaus will: ein pauschaler Ruf nach lokaler Beteiligung per se ist genauso problematisch wie unreflektierte Demokratieförderung als Peacebuilding Strategieper se. Genauso wie Demokratieförderung mit lokalen Traditionen in Konflikt geraten kann, kann lokale Beteiligung ein Forum schaffen für die, die den Konflikt nicht beendet sehen wollen…

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