Auf dem Weg zum Beijing Consensus? Wie Südafrika von China lernt

Seit Jahren verfolgt der „Westen“ besorgt und beängstigt den wachsenden Einfluss Chinas in Afrika. Auch Ankündigungen wie die von Premierminister Li Keqiang, das Handelsvolumen verdoppeln zu wollen, schüren diese Angst. Im Fokus der Aufmerksamkeit stehen dabei die Kooperationen mit kleinen autoritären Staaten. Doch auch die demokratische Regionalmacht Südafrika lernt von China. Eine Analyse.

Die Präsidenten Xi Jinping und Jacob Zuma während des fünften BRICS-Gipfels 2013. Quelle: flickr.com

Die Präsidenten Xi Jinping und Jacob Zuma während des fünften BRICS-Gipfels 2013. Quelle: flickr.com

Südafrika orientiert sich an China – wer hätte das gedacht? Noch vor zwanzig Jahren reformierte sich das Land nach neoliberalen Kriterien. Südafrika entwickelte sich mehr und mehr zu einer afrikanischen Regionalmacht. Und auch das demokratische System des Landes deutet zunächst nicht auf eine enge Kooperation mit China hin. Doch im Zuge der zunehmenden Wirtschaftskooperation hat sich einiges verändert – nicht nur wirtschaftspolitisch:

Ein neoliberaler Wirtschaftspartner des Westens?

Im Juni 1996 wurde die Growth Employment and Redistribution Strategy (GEAR-Plan) als ein für die südafrikanische Wirtschaftspolitik richtungsweisender 5-Jahres-Plan in Zusammenarbeit mit der Weltbank veröffentlicht. Die Prinzipien dieses Plans stützten sich auf neoliberale Prinzipien, die letztendlich den zehn Punkten des Washington Consensus entsprechen: Fiskalische Disziplin; neue Prioritäten bei den öffentlichen Ausgaben; Steuerreform; Einführung marktbestimmter Zinssätze; Festlegung wettbewerbsfähiger Wechselkurse; Handelsliberalisierung; steigende ausländische Direktinvestitionen; Privatisierung; Deregulierung und Sicherung der Eigentumsrechte.
Doch seitdem hat sich das Wirtschaftsbeziehungsgefüge gravierend geändert: Nicht mehr Deutschland und die USA sind die wichtigsten Handelspartner Südafrikas, sondern China. Und dieser Wechsel in der wirtschaftlichen Kooperation hat auch zu einem Wandel der südafrikanischen Wirtschaftspolitik geführt, die sich zunehmend an ihrem wichtigsten Handelspartner, China, orientiert.

Was zeichnet die chinesische Wirtschaftspolitik aus?

2004 arbeitete Joshua Cooper Ramo in seinem Essay „The Beijing Consensus“ das Besondere des Zusammenspiels zwischen Staat und Wirtschaft in China heraus. Dabei etablierte er auch den Begriff „Beijing Consensus“ als Bezeichnung für das hinter der chinesischen Staats- und Wirtschaftspolitik stehende Ideengebäude als Gegenstück zum „Washington Consensus“. Ihm zu Folge zeichnet das Zusammenspiel zwischen einem starken, kompetenten Staat und einer innovativen Gesellschaft und wachsenden Marktwirtschaft das chinesische Wirtschaftsmodell aus, wobei es kein starres Paradigma gibt, sondern ein stetiger Wandel herrscht. Durch Innovationen sei es möglich durch Reformen verursachte Probleme zu lösen, bevor diese wirklich ausbrechen könnten. Diese Experimentierfreudigkeit, erfordere aber auch einen Staat, der das Geschehen kontrolliert und die Kapazitäten hat, schiefgegangene Experimente zu beenden, bevor sie weitgreifende Konsequenzen zur Folge haben.
Seither ist die Idee eines „Beijing Consensus“ in der Wissenschaft vielfach als unzutreffend kritisiert worden: Chinas Entwicklung lasse sich nicht als ein „Modell“ beschreiben. Die empirische Beschäftigung verdeutlicht aber, dass sich andere Staaten durchaus ein Beispiel an Chinas Erfolgen nehmen. Das zeigt sich auch bei einer näheren Untersuchung des wirtschaftspolitischen Wandels in Südafrika:

Indikatoren des Wandels

Bei der Analyse dieses Wandels beziehe ich mich auf vier Aspekte: ein von der südafrikanischen Regierungsallianz African National Congress (ANC) veröffentlichtes „Policy Discussion Document“; die Rolle der Staatsunternehmen (kurz SOEs für „State Owned Enterprises“), Sonderwirtschaftszonen (SWZ) und die Entwicklung des „Economic Freedom of the World Indexes“.

Policy Discussion Document

Im Mai 2012 veröffentlicht der ANC ein Economic Transformation Policy Discussion Document, das sich auf das Konzept des „Developmental State“ bezieht. Darin wird der „Development State“ als „located at the centre of a mixed economy. It is a state which leads and guides that economy and which intervenes in the interest of the people as a whole.“ definiert.
Der Staat führt dem zu Folge die Wirtschaft und soll im Interesse der Gesamtgesellschaft auch in diese intervenieren. Eine solche Auffassung widerspricht dem Washington Consensus, bei dem die Rolle des Staates auf ein Minimum reduziert werden soll und jegliche Intervention in das Marktgeschehen als Störung desselbigen aufgefasst wird. Das ebenfalls in diesem Dokument behandelte Konzept der „Mixed Economy“ ist für das chinesische Wirtschaftsmodell typisch, indem die SOEs ebenso am Marktgeschehen teilnehmen wie private Unternehmen und es eine Koexistenz von verschiedenen Unternehmenstypen gibt.

Staatsunternehmen und Sonderwirtschaftszonen

Derartige Überlegungen werden bereits praktisch umgesetzt, was anhand der neu definierten Rolle der SOEs und an den SWZs deutlich wird: 2010 wurde das „Presidental Review Committee on State-Owned Entities“ gegründet, um die Rolle der SOEs neu zu definieren. In dem von diesem Komitee veröffentlichten und als Handlungsempfehlung an Präsident Zuma gedachten Final Report wird den SOEs eine Schlüsselrolle bei der Entwicklung Südafrikas hin zum „Developmental State“ zugesprochen.
Die SOEs sollen nicht mehr privatisiert, wie es den neoliberalen Vorstellungen entsprechen würde, sondern neu strukturiert werden. Diese Neustrukturierung orientiert sich unter anderem an der Rolle von SOEs in China – ein Indikator für die Vorbildfunktion der Volksrepublik. Dies wird durch die Aussage des „Transnet Freight Rail“ (Teil des staatlichen Unternehmens Transnet) CEO Siyabonga Gamga gestützt: “If you want better co-ordination, the Chinese route is not a bad idea to have SOEs under one umbrella. Each one can be given a mandate, for example, to create jobs and new business opportunities and making sure there is technology in rural areas.” (Letsoalo/Molele/Naidoo 2012).
Südafrika hat bereits fünf verschiedene Industrial Development Zones (IDZs) eingeführt, die sich an dem Konzept der SWZs orientieren. Bei den SWZs handelt es sich um festgelegte, geografische Zonen, die sich durch spezielle Arrangements und Gesetze vom Rest des Staatsgebiets unterscheiden. Sie sind ein wesentliches Merkmal der chinesischen Wirtschaftspolitik, denn durch diese war es möglich, die Einführung einer freien Marktwirtschaft in bestimmten, festgelegten Gebieten als Teil der Öffnungspolitik zu testen. Das Wissen über das Errichten solcher Zonen bezieht Südafrika dabei hauptsächlich aus China. Dies wird unter anderem am “Industrial Policy Action Plan” deutlich, der ein “SWZ Capacity Building Programme” vorsieht, für das dreißig Kandidaten rekrutiert werden sollen, um in China hinsichtlich des Planens, Entwickelns und Managens von SEZs trainiert zu werden.

Entwicklung des „Economic Freedom of Trade Indexes“ für Südafrika

Anhand des “Economic Freedom of Trade Indexes” lässt sich eine Entwicklung weg von einer neoliberal geprägten Wirtschaftspolitik erkennen. Dieser Index wird auf der Grundlage von folgenden fünf Kriterien berechnet: Staatsgröße; Rechtssystem und Eigentumgsrechte; Geldwertstabilität; Freiheit des Außenhandels und Regulierung. Die Skala geht von 0 bis 10, wobei 10 erreicht wird, wenn die Konstitution von Staat und die Wirtschaft den neoliberalen Wirtschaftsvorstellungen entspricht. Bei der Betrachtung der Index-Werte wird deutlich, dass es ab 1990 einen Wechsel hin zur neoliberalen Wirtschaftspolitik gab. Doch dieser Trend war bereits ab 2004 wieder rückläufig. Zwar unterscheiden sich die Zahlenwerte nur marginal voneinander, doch dabei muss beachtet werden, dass sich die tatsächlichen Werte aller erfassten Staaten nur in einem Bereich zwischen 5,5 und 7,1 bewegen. Zur Veranschaulichung: Die USA hatte 2013 einen Wert von 7,73 und China hatte einen Wert von 6,22. Südafrikas niedrigster Wert bei den genannten fünf Kriterien befindet sich aufgrund des hohen Staatskonsums und der Anzahl der SOEs bei der Kategorie Staatsgröße.

Entwicklung des Economic Freedom of the World Indexes von Südafrika. Quelle: Economic Freedom of the World 2013 Annual Report

Entwicklung des Economic Freedom of the World Indexes von Südafrika. Quelle: Economic Freedom of the World 2013 Annual Report

Ursachen des Wandels

Doch worin genau liegen die Ursachen dieses Wandels? Im Folgenden sammle ich einige Indizien, die dafür sprechen, dass die wachsende Kooperation mit China von zentraler Bedeutung ist:

Bilaterale und multilaterale Kooperation

Viertes Treffen der Regierungsvertreter der BRICS-Staatengruppe 2012 in New Delhi. Quelle: Wikipedia.

Viertes Treffen der Regierungsvertreter der BRICS-Staatengruppe 2012 in New Delhi. Quelle: Wikipedia.

Im August 2010 unterzeichneten China und Südafrika die Verträge zur „Comprehensive Strategic Partnership“ und weiteten dadurch erneut ihre bilaterale Kooperation aus. Darüber hinaus ist vor allem die multilaterale Kooperation der beiden Staaten innerhalb der BRICS-Staatengruppe von Bedeutung, da diese unter anderem die Möglichkeit der Bildung von alternativen Finanzinstitutionen beinhaltet. So wurde auf der fünften Konferenz der BRICS beschlossen, eine BRICS-Entwicklungsbank zu gründen, um damit unabhängiger von den westlichen Finanzinstitutionen wie IWF und Weltbank zu werden. Die Kredite dieser Entwicklungsbank sollen in erster Linie für Infrastrukturprojekte in Schwellenländern sein. Dies würde bedeuten, dass Südafrika über neue, von den westlichen Staaten unabhängige Finanzierungsmöglichkeiten verfügen könnte. Die Aufnahme in diese Staatengruppe erfolgte durch eine Einladung Chinas, die neben anderen Faktoren sicherlich das Resultat der engen Kooperation zwischen China und Südafrika darstellt.

Steigendes Handelsvolumen und Ausländische Direktinvestitionen

Seit 2009 ist China Südafrikas größter Im- und Exportpartner, was eine zunehmende Abhängigkeit der südafrikanischen Volkswirtschaft von den chinesischen Märkten und eine zunehmende Unabhängigkeit von den westlichen Märkten bedeutet. Zwar ist das Verhältnis zwischen Import und Export im Vergleich zu anderen afrikanischen Staaten, die intensiv mit China Handel betreiben, relativ ausgeglichen, doch muss dabei beachtet werden, dass China überwiegend Rohstoffe von Südafrika importiert und Konsum- und Produktionsgüter nach Südafrika exportiert. Da Rohstoffe weniger arbeitsintensiv sind als Konsum- und Produktionsgüter, werden vermutlich eher Arbeitsplätze zerstört als neue geschaffen, was sich auf eine fehlende Wettbewerbsfähigkeit südafrikanischer Unternehmen mit chinesischen zurückführen lässt. Zum Schutz der einheimischen Produktion wird es für Südafrika demnach nötig sein, gegenüber China eine klare Position für ein ausgeglicheneres Verhältnis der gehandelten Güter zu vertreten. Durch den vermehrten Handel mit China fand folglich ein Abhängigkeitswechsel zugunsten Chinas statt und seit dem Eintreten in die BRICS-Staatengruppe lässt sich auch ein zunehmendes Handelsvolumen mit Indien feststellen.

Exporte von Südafrika mit den jeweiligen Länderprozenten. Datenquelle: CIA World Factbook 2013.

Exporte von Südafrika mit den jeweiligen Länderprozenten. Datenquelle: CIA World Factbook 2013.

Importe von Südafrika mit den jeweiligen Länderprozenten. Datenquelle: CIA World Factbook 2013.

Importe von Südafrika mit den jeweiligen Länderprozenten. Datenquelle: CIA World Factbook 2013.

Bei den ausländischen Direktinvestitionen ist ein solcher Wechsel noch nicht erkennbar, da die Direktinvestitionen von chinesischen Firmen in südafrikanische Firmen im Zeitraum von 2005 bis 2013 8,8 Billionen Dollar betrugen während aus den USA 2012 in nur einem Jahr bereits 5,5 Billionen Dollar zu verzeichnen waren. Eine bemerkenswerte Direktinvestition ist allerdings die 5,6 Billionen Dollar hohe Investition der ICBC, der größten chinesischen Bank, in die südafrikanische Standard Bank. Dadurch ist die ICBC  20% Anteilseigner der Bank und kann dementsprechend Einfluss auf eine der größten Banken Südafrikas und damit auch auf den südafrikanischen Finanzsektor ausüben.

Jacko Maree, CEO der Standard Bank. Quelle: flick.com

Jacko Maree, CEO der Standard Bank. Quelle: flick.com

Fazit

Die zunehmende Unabhängigkeit Südafrikas von westlichen Märkten und Finanzinstitutionen und die dadurch zunehmende Emanzipation vom Westen, sowie die beeindruckende wirtschaftliche Entwicklung Chinas und damit das Vorhandensein einer Alternative zum neoliberalen Wirtschaftsmodell, sind mögliche Ursachen für den beschriebenen Wandel der südafrikanischen Wirtschaftspolitik.
Dadurch, dass Südafrika China als  ökonomisches Vorbild ansieht, hat China die Möglichkeit, gezielt in bestimmten ökonomischen Feldern durch das Angebot von Workshops und Trainings Einfluss auf die Entwicklung in Südafrika zu nehmen.
Doch es bleibt nicht nur bei wirtschaftspolitischen Konsequenzen der stärkeren Kooperation zwischen China und Südafrika:
Neben der zwischenstaatlichen Beziehung, existiert zusätzlich eine innerparteiliche zwischen dem African National Congress (ANC), der südafrikanischen Regierungsallianz, und der Kommunistischen Partei Chinas (KPCh). Vor allem die Workshops, die KPCh-Parteimitglieder dem ANC anbieten, bieten eine Plattform für einen Erfahrungs- und Wissensaustausch zwischen den beiden Parteien, und die Möglichkeit, gemeinsam Lösungskonzepte für südafrikanische Problemstellungen zu erarbeiten. Im Zeitraum von 2009  bis 2012 nahmen bereits 59 Parteimitglieder an solchen Workshops teil.
Auch die südafrikanische Außenpolitik nähert sich den Präferenzen Chinas an: Als Beispiel für einen Einfluss Chinas in diese Richtung könnte etwa die Verweigerung eines Visums für den Dalai Lama dienen. Die damit verbundene implizite Unterstützung Südafrikas für Chinas Tibet-Politik muss auch in den Kontext der von China proklamierten Ein-China-Politik gesetzt werden: So brach Südafrika bereits 1991, als es diplomatische Beziehungen zu China aufbaute, die engen, mit Taiwan während der Apartheid entwickelten, Beziehungen, die darauf beruhte, dass beide Staaten sogenannte „Outcast“- Staaten waren, ab.
Kurzum: China dient nicht nur kleinen autokratischen Staaten Afrikas als Vorbild. Auch die demokratische Mittelmacht Südafrika versucht aktiv vom chinesischen Erfolg zu lernen. Die Folgen gehen dabei zunehmend über die Wirtschaftspolitik hinaus.

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