Chinas Entwicklungsbank AIIB: Der Weltbank hässliches Schwesterlein?

Die Weltbank bekommt Konkurrenz. Es besteht die Gefahr, dass die in Shanghai ansässige Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) nun finanziert, was der viel attackierten Weltbank mittlerweile zu schmutzig wäre.

DEVPOLICYBLOG | CC BY-NC-SA 3.0

Quelle: DEVPOLICYBLOG | CC BY-NC-SA 3.0

Es ist selten, dass sich die Medien wegen der Gründung einer Finanzinstitution überschlagen, noch dazu wenn diese in China beheimatet ist. Nicht so bei der neuen Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), deren Zustandekommen gemeinhin als außenpolitisches Debakel der USA gewertet wird. Dies bezieht sich insbesondere darauf, dass auch enge Verbündete wie Großbritannien, Südkorea und auch Deutschland sich den chinesischen Plänen angeschlossen haben, also shareholder der AIIB werden wollen. Damit bekommt die alternative Entwicklungsbank ein großes Gewicht und kann als ernsthafte Konkurrentin zur Weltbank betrachtet werden. Was amerikanische Think-Tanks als geopolitisches Desaster bezeichnen, könnte aber auch für die zukünftige Menschenrechtssituation in der Entwicklungspolitik schwerwiegende Folgen haben.

Zur Struktur der Entwicklungsfinanzierung

Die gegenwärtige Struktur der Entwicklungsfinanzierung ist stark von der Weltbankgruppe geprägt. Seit ihrer Gründung im Jahr 1944 als International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) zum Zwecke des Wiederaufbaues, hat sie ihr Mandat und ihre Funktionen stetig erweitert und ausdifferenziert und hat heute das nicht bescheidene Anliegen, die globale Armut zu beseitigen. Hierfür sind mittlerweile ihre Tochter-Organisationen International Development Association (IDA), International Finance Corporation (IFC), die Multilateral Guarantee Agency (MIGA), und das International Centre for the Settlement of Investment Disputes (ICSID) feste Bestandteile der Weltbank. Im strengeren Sinne ist mit ‚Weltbank‘ aber IBRD und IDA gemeint. Als solche ist sie nach wie vor eine „specialized agency“ der Vereinten Nationen.

Neben der Weltbank sind insbesondere die regionalen Entwicklungsbanken Asian Development Bank (ADB) und African Development Bank (AfDB) von Relevanz für entwicklungsorientierte Großprojekte. Alle drei verfolgen nach wie vor eine Politik, die auf Public-Private-Partnerships (PPP) aufbaut und davon ausgeht, dass über Wachstum und Infrastruktur weitergehende Effekte für die Bevölkerung zu erreichen sind. Nach den immensen Kontroversen der 1980er, in denen die Weltbank insbesondere für ihre Strukturanpassungsprogramme heftig kritisiert wurde, hat allerdings zumindest teilweise ein Paradigmenwechsel stattgefunden. Entwicklungspolitische Trends wie Lokalisierung, Empowerment, Frauenförderung und nachhaltiges Investment haben auch vor der Weltbank nicht Halt gemacht und wurden im Gegenteil oftmals gerade von ihr mit entwickelt oder verbreitet. Das World Bank Institute ist auch im intellektuellen Diskurs ein einflussreicher Meinungsmacher.

Mitgliedsstaaten der AIIB. Blau/grün: dabei; Rot: nicht dabei; Gelb: Abwartend; grau: unklar. Quelle: Wikipedia (Stand: 29.03.2015) | Wikpedia CC BY-SA 4.0

Mitgliedsstaaten der AIIB. Blau/grün: dabei; Rot: nicht dabei; Gelb: Abwartend; grau: unklar. Quelle: Wikipedia (Stand: 29.03.2015) | CC BY-SA 4.0

Wie fügt sich nun die AIIB in diesen Rahmen ein? Die erste Einlage der Chinesen entspricht ungefähr 50 Milliarden Dollar. Das Budget der Weltbankgruppe ist um einiges höher. Allein die International Finance Corporation (IFC), Kreditvergabestelle der Weltbank, gab im Jahr 2014 65,6 Milliarden Dollar aus. Jedoch kann die AIIB mit Einlagen der nun neu hinzugewonnen Partner der Weltbank bedrohlich auf die Pelle rücken und droht insbesondere die Asian Development Bank (ADB) mit deren jährlich ca. 11 Milliarden Dollar Ausgaben irrelevant zu machen. Zum Vergleich: Die deutsche KfW Entwicklungsbank vergibt jährlich etwa 5,7 Milliarden Dollar.

Sollte dies geschehen, stellt es sich rückblickend als Folge institutionellen Starrsinns dar. So hat in der Weltbank nach wie vor die USA das Ruder in der Hand. Eine frühere Einbeziehung Chinas hätte hier schon viel früher einige positive Effekte erzielen können. Es liegt auf der Hand, dass dort großes Investitionspotential besteht. Die chinesische Regierung möchte bei diesem Prozess verständlicherweise steuern, weshalb die Weltbank in der momentanen Form (Chinas Stimmengewicht liegt bei 4,42%) keine sinnvolle Institution ist, um diesen Job zu übernehmen. Viel offensichtlicher ist das Problem allerdings bei der ADB, die immer von einem Japaner geleitet wird. Im Jahre 2013 hielt Japan auch die größten Anteile, dicht gefolgt von den USA. China hielt nur 6,5%. Für eine wirklich asiatische Entwicklungsbank sind die Kräfteverhältnisse hier grotesk anachronistisch.

Angesichts der dramatisch veränderten politischen und ökonomischen Lage hätte es seit Langem einer radikalen institutionellen Reform bedurft, um die Chinesen einzubinden. Da dies nicht geschah, setzt die Regierung in Peking nun ein eigenes ökonomisches Bollwerk entgegen, um dem Gefühl mangelnder Möglichkeiten zur Einflussnahme entgegenzuwirken. Zu den Gründungsmitgliedern der AIIB gehört aber auch eine gehörige Anzahl anderer asiatischer Staaten. Sie alle versprechen sich davon einen ökonomischen Schub und erhöhte Investitionsraten in ihren Staaten.

Safeguards und Rechenschaftspflicht: Zivilgesellschaftliche Erfolge bei der Weltbank

All dies ist von geopolitischer Problematik für die USA. Für die Menschenrechtspolitik ist es jedoch mindestens genauso bedrohlich. Weil die Weltbank für die Antiglobalisierungsbewegung als Symbol für den Kapitalismus stand und somit abgelehnt wurde, wird oftmals übersehen wie groß die zivilgesellschaftlichen Erfolge bei der Weltbank bereits waren. Transparenz und Rechenschaftspflicht waren in den 1980ern für viele Global Governance Institutionen noch absolute Fremdwörter. Auf enormen Druck von sozialen Bewegungen und anderen zivilgesellschaftlichen Institutionen hin gab die Weltbank aber Stück für Stück nach und wurde so zur Vorreiterin in Sachen Accountability. Insbesondere ihr Inspection Panel und der Compliance Advisor Ombudsman sind Modelle, die es so oder ähnlich mittlerweile in fast allen großen Entwicklungsbanken gibt. Über die Zeit konnten NGOs diese Reformen nutzen, um weiterhin ein Bein in die Tür der Weltbank zu bekommen und so wurden sukzessive neue Standards (Safeguards) beschlossen, wie etwa die Empowerment-Richtlinie, strengere Umweltauflagen und Auflagen für Umsiedlungen (Free Prior and Informed Consent). Jene Auflagen werden nach wie vor umgangen, der neueste Skandal um massenhafte Zwangsumsiedlungen in Äthiopien ist da nur eines von vielen Beispielen. Das entwicklungspolitische Paradigma, mit Großprojekten – koste es was es wolle – Wachstum zu erzielen, scheint nach wie vor fest in der institutionellen Logik verankert. Anders als früher gibt es allerdings nun die Möglichkeit, Beschwerden einzureichen – und semi-externe Gutachter, die sich dieser Beschwerde annehmen. Zudem werden externe Stimmen bei der Safeguards-Review gehört und diese mit in die neuen Policies einbezogen. So fragwürdig wie viele Projekte der Weltbank nach wie vor sind, lässt sich in dieser Beziehung eine deutliche Verbesserung erkennen. Diese wurde von zivilgesellschaftlichen Kräften in jahrzehntelanger Arbeit erkämpft.

Risiken der AIIB

All diese Mechanismen sind für die neue AIIB fraglich. In der Mittelabflusslogik des ‚Mehr hilft mehr‘, in der Kredit gebende Institute oftmals verhaftet sind, wirken einschränkende Umweltstandards, Menschenrechtsbezüge und Accountability-Mechanismen zuerst nur hinderlich. Dass solche Vorkehrungen nicht nur als ‚Safeguards‘, also als Schutz vor den schlimmsten Auswüchsen eines Projektes, sondern als einer progressiven Entwicklungslogik inhärente Werte begriffen werden, war bei der Weltbank bereits ein langer – und bei weitem nicht abgeschlossener – Prozess. Nach wie vor braucht es externe Kräfte, die darauf hinweisen, dass Menschenrechtsschutz ein zentrales Anliegen und nicht nur Abfederung von nicht intendierten Konsequenzen jeglicher Entwicklungsarbeit sein muss. Für den Aufbau der AIIB ist anzunehmen, dass solche Erwägungen nicht zentral sein werden, da die institutionelle Logik von großen Infrastrukturprojekten getragen ist, nicht von menschen-zentrierter Governance, Selbstbestimmung und Nachhaltigkeit. Dies ist kein spezifisch chinesisches Problem, sondern historisch gesehen eines der wachstumsorientierten Entwicklungsfinanzierung.

Bisher ist die Volksrepublik zudem nicht durch ihre Samthandschuhe aufgefallen, wenn es etwa um die massenhafte Umsiedlung lokaler Bevölkerungsgruppen oder den Raubbau an natürlichen Ressourcen ging. Es steht deshalb zu befürchten, dass die AIIB nun solche Projekte privater Konsortien und Firmen unterstützt, von denen die Weltbank mittlerweile ihre Hände lässt. Des Weiteren ist es gerade eine Politisierung der Entwicklungspolitik, die progressive Kräfte seit langem fordern. Damit ist gemeint, dass Armut nicht mit den Mitteln bekämpft werden kann, mit denen sie gemacht wurde. Die Benennung von Ungleichheiten kommt damit aufs Trapez. Bei der Weltbank scheint es diesbezüglich (sehr) langsam ein Umdenken zu geben. Können wir eine derartig politisierte Entwicklungspolitik auch in der chinesisch geführten Institution erwarten?

Damit die Zivilgesellschaft nicht genau so lange benötigt, um zumindest ähnliche Basis-Standards in der AIIB zu befördern, ist es nun von größter Wichtigkeit, dass die beteiligten Kräfte sich für hohe Menschenrechts- Governance- und Umweltstandards einsetzen. In China dürfte eine solche Lobby-Arbeit allerdings mit höheren Hürden versehen sein. Nachdem Deutschland seine Teilhaberschaft verkündet hat, sollten Gelder deshalb an diese Bedingungen geknüpft werden. Zudem muss aber die AIIB in das bestehende Institutionennetz eingerahmt werden, um Dialog zu ermöglichen. Die AIIB zu verteufeln, wird dazu führen, dass sich die in Shanghai situierte Bank noch stärker abschirmt. Die USA sollten demnach schleunigst ihren Kurs ändern. Christine Lagarde hat einen solchen ersten Schritt gemacht und eine Kooperation des IWF angeboten. Wünschenswert wäre ein gut besetztes und externes Investigation Panel, das Autorität über Projekte der Weltbank und der AIIB hat. Eine solche Institution könnte einen global einheitlichen Standard für Projektimplementierung schaffen und somit auch garantieren, dass nicht mit zweierlei Maß gemessen wird. Zudem sollten auch NGOs, die sich in der Materie auskennen, von Anfang an versuchen, das institutionelle Design der AIIB mitzugestalten, damit die Weltbank am Ende nicht ‚das geringere Übel‘ wird.

Felix Anderl ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur für Internationale Beziehungen und Theorien globaler Ordnungen in Frankfurt am Main. Vorher studierte er Politikwissenschaft und Geschichte (B.A.) in Freiburg und „International Relations: Global Governance and Social Theory“ (M.A.) an der Jacobs University und der Universität Bremen. Er arbeitet im DFG-Projekt „Gesellschaftlicher Protest in der Globalisierungskritischen Bewegung zwischen Opposition und Dissidenz“. In seinem Promotionsprojekt analysiert er, wie die Weltbank auf Widerstand reagiert.

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