Vertreten diese vielen Herren und wenigen Damen die Interessen und Werte der Weltbevölkerung? Fragen würde sich lohnen! Quelle: Wikipedia.
Die IB hat in den letzten Jahren ein Legitimitätsdefizit internationalen Regierens festgestellt. Häufig gelinge es nicht, die Probleme nachhaltig zu lösen (fehlende Output-Legitimität) und die Beteiligungsmöglichkeiten der Betroffenen seien ebenfalls zu gering (mangelnde Input-Legitimität). Ich meine, wir brauchen vor allem eine Erweiterung der Input-Perspektive: fragt endlich die Menschen!
Die Forschung der Internationalen Beziehungen (IB) hat in der zurückliegenden Zeit vielfach ein Defizit internationalen Regierens konstatiert: In Zeiten der Globalisierung haben sich sowohl die Problemlagen als auch die Modi der Entscheidungsfindung verändert. So können viele Herausforderungen nicht mehr von einzelnen Staaten allein oder in Kooperation mit wenigen anderen Staaten gelöst werden, sondern benötigen Kooperation von (nahezu) globaler Reichweite. Prominente Beispiele sind die Regulierung der Finanzmärkte um eine weitere globale Finanzkrise zu verhindern, die Bekämpfung des transnational vernetzten Terrornetzwerks Al-Qaida oder auch die Bekämpfung des Klimawandels. Aus Schnittstellenproblemen, die einzelne wenige Staaten hatten bewältigen können, sind „behind-the-border-issues“ geworden, die ein koordiniertes Vorgehen vieler, wenn nicht aller Staaten notwendig macht. Angesichts dieser wachsenden Abhängigkeit einzelner Staaten von der Kooperation anderer Länder und Akteure (wie beispielsweise transnational agierende Unternehmen) wird mittlerweile von der „postnationalen Konstellation“ gesprochen.
Bei all diesen Problemen handelt es sich um zentrale Herausforderungen gegenwärtiger Politik, die handlungsfähige und mächtige Formen internationaler Kooperation notwendig machen. Entscheidungen, die in internationalen Institutionen getroffen werden, greifen daher massiv in die souveränen Staaten ein und haben in zunehmendem Maße handfeste Folgen für das konkrete Leben der Menschen. Das internationale System ist daher zu einem Herrschaftssystem geworden, internationales Regieren verdient diesen Namen.
Doch während zumindest in demokratischen Staaten die Bürgerinnen und Bürger durch Wahlen politische Entscheidungen beeinflussen können, schwindet der Einfluss der Betroffenen auf die politische Entscheidungsfindung in der postnationalen Konstellation zunehmend.
Angesichts dieser Entwicklungen haben große Teile der IB sowohl einen Mangel an Output- als auch an Input-Legitimität bemängelt: Probleme werden – angesichts der wachsenden Kooperationsanforderungen – nicht mehr in zufriedenstellendem Ausmaß gelöst und der Einfluss auf die Entscheidungsfindung sinkt. Angesichts dieser Ausgangslage wird in der Literatur eine Vielzahl an Vorschlägen zur Behebung des Legitimitätsdefizits gemacht. Ich sehe im Wesentlichen drei umfassende Ansätze:
Eine erste Gruppe an Vorschlägen plädiert für eine Rückkehr größerer Bedeutung des Staates. Dieser Ansatz hat abstrakt einen gewissen Reiz wie die Diskussion anderer Ansätze in der Folge zeigen dürfte. Das Problem ist allerdings, dass unklar bleibt, wie mit den bereits vollzogenen Entwicklungen der Globalisierung umgegangen werden soll. Diese lässt sich nicht ohne weiteres und ohne erhebliche Kosten rückgängig machen. Auch fragt sich, ob eine solche Entwicklung wirklich wünschenswert wäre. Aber das muss Thema eines anderen Artikels sein. Kurzum: Der Vorschlag erscheint völlig unrealistisch, möglicherweise auch nicht wünschenswert zu sein.
Eine zweite Gruppe an Überlegungen zur Behebung des Legitimitätsdefizits konzentriert sich auf die Output-Dimension des Legitimitätsdefizits und versucht unter dem Begriff der „Governance“ neue Problemlösungsmechanismen unter Einbeziehung von Experten und neuem Wissen zu erproben. Diese Perspektive übersieht allerdings, dass es in der internationalen Politik selten um ein klar definiertes Problem und eine eindeutig beste Lösung geht. Es ist eine politische Entscheidung, welches Phänomen als Problem angesehen und wie darauf reagiert wird. Mit anderen Worten: Man wird das Legitimitätsproblem nicht auf der Outputseite lösen können, weil über ein Verfahren, das über eine hohe Inputlegitimität verfügt, geklärt werden muss, worin Probleme und adäquate Problemlösungen bestehen.
Eine dritte Gruppe an Lösungsvorschlägen plädiert für eine Demokratisierung der Weltpolitik. Solche Vorschläge reichen von einer Vorstellung liberaler Hegemonie, über kosmopolitische Ansätze bis hin zu verschiedenen Modellen einer Demokratisierung in kleinen Schritten z.B. durch die Einführung demokratischer Deliberationsverfahren oder die zunehmende Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Akteure.
Diese Vorschläge sind dann überzeugend, wenn man einer spezifischen Vorstellung von Legitimität folgt, nämlich einer normativen. Dieser wird am besten greifbar in Abgrenzung zu einer empirischen Definition, die auf Max Weber zurückzuführen ist. Begrifflich vereinfachend, aber um möglichst klar mein Argument machen zu können, nenne ich die normative Definition eine von Philosophen vertretene, während ich die empirische Definition den Sozialwissenschaften zuordne.
Die Sozialwissenschaftler argumentieren dabei in Anschluss an Max Weber, dass Herrschaft dann legitim sei, wenn diejenigen, die von dem spezifischen Herrschaftsverhältnis betroffen seien, diese als legitim erachteten. Legitimität ist Legitimitätsglauben. Dem halten die Philosophen entgegen, dass diejenigen, die an die Legitimität glauben müssen, selbst Teil jener Herrschaftsordnung seien, die ihre normativen Überzeugungen maßgeblich prägen. Mit anderen Worten: Die Existenz einer politischen Ordnung fördert danach seine Legitimität. Die philosophische Kritik an dieser Definition ist daher nicht von der Hand zu weisen. Die Philosophen argumentieren weiter, dass Legitimität sich nicht nach der Überzeugung der Betroffenen richten dürfe, sondern aus anderen Quellen, beispielsweise der Vernunft, erwachsen müsse. Sie schlagen unterschiedliche substantielle oder prozedurale Normen vor, die Legitimität definieren.
Jene vorhin eingeführte dritte Gruppe von Lösungsansätzen des globalen Regierens, die für eine Demokratisierung der Weltpolitik plädieren, folgen dieser Legitimitätsdefinition, denn die Überzeugung, Weltpolitik müsse demokratischer werden, beruht auf der Überzeugung, dass die Demokratie die beste (unter den realistischen) Herrschaftsformen ist und nicht auf einem empirisch zu ermittelndem Legitimitätsglauben der Weltbevölkerung.
Deshalb trifft die Kritik der Sozialwissenschaftler an der philosophischen Herangehensweise, die ich in den folgenden Zeilen vorstelle, diese zweite Gruppe an Lösungsvorschlägen. Denn die Sozialwissenschaftler hinterfragen, vor welchem Hintergrund Philosophen beanspruchen könnten, ein allgemein gültiges Set an prozeduralen oder substantiellen Normen zu definieren, zumal sie selbst Teil einer bestimmten, meist demokratisch geprägten Herrschaftsordnung seien. Mit anderen Worten: Niemand kann sich sicher sein, die beste und legitimste Herrschaftsordnung zu kennen und sie daher niemandem vorschreiben, denn keine Idee entsteht im herrschaftsfreien Raum. Jede Legitimitätsdefinition beruht auf einem Legitimitätsglauben. Der Anspruch der philosophischen Definition, die bestimmte Normen für allgemeinverbindlich erkläre, sei daher paternalistisch.
Angesichts dieser scheinbar unüberbrückbaren Gegenpole erfährt eine vermittelnde Position, die Beetham bereits 1991 vorschlug, zunehmende Aufmerksamkeit in den IB. Dieser schlägt drei Kriterien für die Legitimitätsprüfung vor: Legalität, konsensuales Verhalten und Grundüberzeugungen. Obgleich (idealiter) ein Zusammenhang zwischen Legalität, konsuensualem Verhalten und Legitimität besteht, halte ich sie nicht für Definitionsmerkmale der letzteren. Dem dritten Kriterium, den Grundüberzeugungen, so wie sie Beetham definiert, folge ich jedoch uneingeschränkt: Für Beetham ist “a given power relationship […] not legitimate because people believe in its legitimacy, but because it can be justified in terms of their beliefs” (Beetham 1991: 11). Diese Definition fragt nun erneut nach den Überzeugungen der Menschen, aber nicht mehr direkt nach der Legitimität, sondern nach grundlegenden Werten und Normen der Menschen. Erst anhand dieser Normen wird die Legitimität der bestehenden Herrschaftsordnung gemessen.
Solch eine Definition mag im Kern demokratisch sein, weil sie die Überzeugungen der Menschen ernst nehmen will und sie zum Maßstab erklärt. Im Gegensatz zum Kosmopolitismus oder zur Demokratisierung in kleinen Schritten besteht aber keine klare Vorstellung von einer künftigen Herrschaftsordnung. Wer ihr folgt, muss sich in der empirischen Erforschung den Überzeugungen und Werten der Menschen zuwenden. Genau dies passiert in der gegenwärtigen Erforschung des Legitimitätsdefizits internationalen Regierens aber meines Erachtens viel zu wenig.
Zwar gibt es durchaus und vermehrt Forschung, die sich mit gesellschaftlichen Akteuren beschäftigen. So wächst ein Forschungszweig zu Opposition und Kritik an globalem Regieren. Aber die geforderten inhaltlichen Alternativen werden bislang kaum systematisch erfasst.
Auch der Forschungsansatz der dritten Gruppe von Lösungsalternativen, der für eine stärkere Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Akteure wirbt, beansprucht, die Betroffenen direkt in die Entscheidungsfindung einzubeziehen. Er übersieht jedoch, dass die Organisation in zivilgesellschaftlichen Organisationen voraussetzungsvoll ist. Wer z.B. hart für das eigene und das Überleben der Familie arbeiten muss, wird kaum Zeit aufbringen, sich in zivilgesellschaftliche Organisationen zu engagieren. Tatsächlich kommen die meisten NGOs aus dem „globalen Norden“.
Mir geht es an dieser Stelle nicht darum, die Untersuchungen zu Beteiligungsmöglichkeiten in internationalen Institutionen, Möglichkeiten der Beteiligung von NGOs, die Bildung transnationaler Solidaritäten, Netzwerke und Kommunikationsstrukturen oder von Oppositionsbewegungen zu kritisieren. Aber ich argumentiere, dass angesichts der Diagnose eines Legitimitätsdefizits internationalen Regierens auf der Inputseite, ein weiterer Forschungsansatz fehlt: einer, die sich konsequent mit den Überzeugungen der betroffenen Menschen beschäftigt.
Welche positiven Visionen, welche Lösungsvorschläge bestehen in den Bevölkerungen der Welt? Welche Übereinstimmungen gibt es in den öffentlichen Meinungen der verschiedenen Länder? Dies sind Fragen, die nur mit intensiven und zahlreichen empirischen Studien zu beantworten sein werden. Auch das Internet als ein neues, die Politik dynamisierendes Element dürfte hierbei eine bedeutsame Rolle spielen. Die Diskussionen zu kartieren, zu verstehen, zu vergleichen und mit den bestehenden, häufig auf umfangreichem Wissen beruhenden Überlegungen der normativen IB-Forschung in Beziehung zu setzen, wäre ein sehr vielversprechender Schritt: Fragt die Menschen!
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