Dies ist ein Gastbeitrag von Dr. Stefan Johann Plenk, Universität der Bundeswehr München
Vor allem seit Mitte der 1990er Jahre ist regionale Kooperation und Integration im sub-saharischen Afrika zu einem Trendphänomen geworden, das immer mehr Politikfelder berührt. Mit der so genannten 2. Welle der Regionalisierung erhofften sich viele afrikanische Staaten nicht nur neue Lösungen für ihre zahlreichen (sicherheits-)politischen, ökonomischen und sozialen Probleme. Vielmehr können die Versuche zur vertieften dauerhaften Kooperation und Integration auf dem Kontinent auch als Antwort auf globale Entwicklungen, Interdependenzen und integrative Erfolgsgeschichten (z.B. EU, ASEAN) betrachtet werden. In die derzeit existierenden 19 Regionalorganisationen in Afrika (davon 14 größere und fünf kleinere), werden demnach sehr viele Hoffnungen und Erwartungen, nicht nur von Seiten der Regierungen, sondern neuerdings auch von Seiten externer und zivilgesellschaftlicher Kräfte gesteckt. Zunehmend sind in verschiedenen Organisationen wie der East African Community (EAC), der Economic Community of West African States (ECOWAS) oder der Southern African Development Community nicht mehr nur kooperative, sondern dezidiert integrative Formen der Zusammenarbeit feststellbar. Befindet sich das sub-saharische Afrika daher auf dem Weg zu einer neuen, einer dritten Welle der Regionalisierung?
Forschungsfrage und Theorieauswahl:
Dieser Frage und den jüngeren Regionalisierungsdynamiken in Afrika auf den Grund zu gehen, war Ziel meines Dissertationsprojekts, wobei meine Forschung einen besonderen Schwerpunkt auf transnationale und supranationale Kooperations- und Integrationsphänomene legt. Um der Frage nach der Bedeutung von Supranationalismus und Transnationalismus in Afrika auf den Grund zu gehen, bestand das Forschungsdesign aus einem theoriegeleiteten Test, der an drei Fallbeispielen durchgeführt wurde. Da meine Literaturrecherche vorab zeigen konnte, dass bisherige Analysen zu regionaler Kooperation und Integration in Afrika vor allem so genannte grand bargains, die Handlungen der Nationalstaaten, sowie die klassische top-down Perspektive bearbeiteten, habe ich die Theorie des Neofunktionalismus nach Ernst Haas als Testtheorie ausgesucht, weil sie dazu geeignet scheint, die Forschungslücken zu Supranationalismus und Transnationalismus zu schließen. In diesem Sinne wurde die Theorie nur geringfügig an die Fallregion Afrika angepasst, wobei ihr besonderer Fokus auf Kooperation und Integration als Prozess, in den verschiedene staatliche, supranationale und transnationale Akteure verwickelt sind, beibehalten wurde. Zudem habe ich auch externe Einflüsse untersucht, um herauszufinden, ob man tatsächlich von Transnationalisierung und Supranationalisierung in verschiedenen Regionen Afrikas sprechen kann. Als Zeitrahmen habe ich die Zeit nach Ende des Ost-Westkonflikts (1990-2010) ausgewählt, freilich nicht ohne die Vorgeschichte der Untersuchungsregionen außer Acht zu lassen. A priori wurde der Neofunktionalismus ausführlich diskutiert und verschiedenen konkurrierenden Theoremen (Intergouvernementalismus, New Regionalism, Sozialkonstruktivismus, Institutionalismus) gegenübergestellt.
Fallstudien und Vorgehensweise
Weil die Theorie speziell auf vertiefte Kooperation und Integration ausgerichtet ist, bedurfte es einer gewissenhaften Fallauswahl. Ziel war es, eine möglichst große Bandbreite an Regionalorganisationen qualitativ zu untersuchen, die 1. verschiedene Regionen Afrikas abdecken, 2. unterschiedliche Größen und Machtkonstellationen aufweisen, 3. verschiedene Ausgangspositionen (homogen, heterogen) und 4. über single issue Zusammenarbeit hinausgehen. Papiertiger waren demnach unerwünscht. Ausgewählt habe ich dabei:
- Die EAC als kleine und homogene Organisation, in der laut Fachliteratur die Integration unter den Afrikanischen Regionalorganisationen am weitesten fortgeschritten ist (best case).
- Die SADC als große und heterogene Organisation, die nur in bestimmten Politikfeldern Erfolge aufweist (difficult case).
- Sowie ECOWAS als große und sehr heterogene Organisation in der es zahlreiche zwischenstaatliche Konflikte gibt (worst case).
Abbildung 1: Ausgewählte Regionalorganisationen (eigene Darstellung)
Alle drei Organisationen haben trotz ihrer Unterschiedlichkeit aber den Status von relativ erfolgreich agierenden Gemeinschaften im afrikanischen Vergleich inne, da sie bereits ihre Handlungsfähigkeit bewiesen haben, über funktionierende Institutionen verfügen und / oder bezüglich der Kooperation auch Output und Outcome liefern konnten. Einige von ihnen konnten z.B. eine Freihandelszone und funktionierende regionale Institutionen einrichten, andere haben es geschafft ein gemeinsames Sicherheitsmanagement zu etablieren. Sie wurden daher auch ausgewählt, weil in ihrer Entwicklung kausale Mechanismen festzustellen sein müssten, die auf Grundannahmen der angewendeten Theorie zurückzuführen sein sollten. Um die transnationalen Dynamiken zu analysieren, habe ich das Projekt mit ausführlichen Feldforschungsaufenthalten in den jeweiligen Regionen flankiert, um graue Literatur zu sammeln und Interviewdaten von verschiedenen Akteuren auf regionaler Ebene zu bekommen.
Ergebnisse
Ich konnte insgesamt feststellen, dass in allen drei Regionen eine Tendenz zu Integration und supranationalen Dynamiken besteht, vor allem durch die Schaffung einflussreicher regionaler Institutionen. Besonders in der EAC gibt es mittlerweile mit dem Regionalparlament und dem Ostafrikanischen Gerichtshof zwei starke und zunehmend supranational handelnde Institutionen, die im Zweifelsfall auch gegen die Nationalstaaten handeln können. Überraschenderweise gibt es auch in der ECOWAS und dies ausgerechnet auf der Ebene der Sicherheitspolitik solche Dynamiken, was die Theorie durch breite Interessensüberlappungen bzw. Sachzwängen z.B. durch die Instabile Lage in der Sahelzone erklären kann. Bei SADC handelt es sich hingegen vor allem um eine intergouvernementale Organisation, wobei der Kernraum um das Regionalhegemon Südafrika supranationale Tendenzen aufweist. Auch transnationale Dynamiken, die sich beispielsweise in einer wachsenden Vernetzung nichtstaatlicher Akteure in den Regionen, oder deren Forderungen nach einer Beteiligung am Integrationsprozess ausdrücken, konnten in allen drei Fällen nachgewiesen werden, wobei hier wiederum EAC und hierbei auch SADC stärker betroffen sind. Eine Loyalitätenverschiebung gesellschaftlicher Akteure von den Nationalstaaten weg, hin zu den supranationalen Organisationen, konnte aber nur bei der EAC in Ansätzen bestätigt werden, was einer wichtigen Behauptung des Neofunktionalismus widerspricht. Jedoch konnte ich in allen drei Regionen eine wachsende Bedeutung supranationaler und transnationaler Akteure, sowie diverse spill over Effekte bei erfolgreicher Kooperation und Integration feststellen. Beispielsweise hat das erfolgreiche Krisenmanagement der ECOWAS in den 2000er Jahren dazu geführt, dass sich ehemals rivalisierende Staaten wie Nigeria und Côte d’Ivoire dazu entschlossen haben, erfolgreich gemeinsame Infrastruktur und Energieversorgungsprojekte zu starten. Weil aber selbst in fortgeschrittenen Organisationen wie der EAC, die erfolgreich einen gemeinsamen Markt bis 2012 etabliert hat und bis 2018 eine Währungsunion bzw. bis 2025 eine politische Union plant, vor allem von politischen Interessen bzw. Machtkalkül und weniger von funktionalen Bedürfnissen geprägt sind, läuft der Kooperations- und Integrationsprozess nicht so reibungslos ab, wie von der Theorie postuliert. Zu einer echten Transformation von intergouvernementalen zu supranationalen Organisationen, ist es nämlich selbst bei der EAC noch nicht gekommen. Kooperation und Integration laufen daher parallel und nicht wie in der Theorie behauptet aufeinander aufbauend ab und sind nicht vor Rückschlägen gefeit, was dennoch bei der EAC (natürlich mit völlig anderen Ausgangssituationen) teilweise an die Entwicklung der EU erinnert. Die Entwicklung der EAC war daher insgesamt am besten mit Hilfe des Neofunktionalismus erklärbar. Die beiden anderen Fallstudien haben indes ambivalente Analyseergebnisse geliefert, was insgesamt zu einem gemischten Testergebnis geführt hat, wobei ich unterstreichen möchte, dass der Neofunktionalismus überraschend viele neue und teilweise auch unerwartete Erkenntnisse in Bezug auf das sub-saharische Afrika liefern konnte. Gerade in Bezug auf die Rolle gesellschaftspolitischer und transnationaler Akteure, gab es bislang keine wissenschaftlichen Untersuchungen und auch Analysen zum supranationalen Charakter regionaler Institutionen in Afrika, gab es bislang nur rudimentär.
Fazit: Eine dritte Welle der Regionalisierung in Afrika?
Wenn man Supranationalismus und Integration als Merkmale einer neuen, dritten Welle der Regionalisierung benennt, ist besonders für EAC im Allgemeinen, in der Sicherheitspolitik aber überraschender Weise auch für ECOWAS zu sagen, dass es seit Ende der 1990er Jahre eben diese Merkmale zunehmend gibt. Zwar kann von einer dritten Welle in Afrika per se noch nicht gesprochen werden, da die meisten Staaten in den Regionen zu viele andere politische und sozioökonomische Probleme haben. Da kooperative und integrative Phänomene aber immer mehr parallel existieren, ist die Entwicklung der Organisationen aber auch ohne Fokus auf
- Kooperation und Integration als Prozess,
- Eine ergänzende bottom-up Analyseperspektive,
- sowie Untersuchung von Akteuren und Institutionen jenseits der Nationalstaaten,
nicht mehr umfassend erklärbar. In diesem Sinne hat schlussendlich auch der Neofunktionalismus, der genau in diese Forschungslücken eindringt, weiterhin seine Existenzberechtigung, als IB-Theorie, die durchaus auch außerhalb Europas angewendet werden kann.
(Dr. Stefan Plenk ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Internationale Politik der Universität der Bundeswehr München. Seine Dissertation zum Thema „Regionale Kooperation und Integration in Afrika südlich der Sahara“ ist bei VS/Springer in der Reihe VS Research erschienen.)
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