R2P – Militanter Moralismus oder moralischer Minimalkonsens?

UNMISS-Truppen im Süd-Sudan; Copyright: UN Photo/Martine Perret
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In der Debatte über die internationale Schutzverantwortung, die Libyen-Intervention der NATO und auch über Syrien spiegelt sich die theoretische Debatte über die Existenz einer universellen Moral und einer Verpflichtung zur „Rettung Fremder“ wieder. Um die gesamte Thematik in ihrer Komplexität zu erfassen, muss die moralische Argumentation von Befürwortern und Gegner betrachtet werden, und zwar auch anhand der praktischen politischen Diskurse und nicht nur in den abstrakten Sphären der politischen Theorie. Auch muss anerkannt werden, dass Menschenrechtsschutz immer Einmischung bedeutet, allerdings nicht zwingend militärischer Art.

Eine ethische Debatte über humanitäre Interventionen

Viele kritisieren, dass Konzepten wie Human Security oder der Responsibility to Protect ein potentiell gefährlicher moralischer Imperialismus innewohne. Jüngstes Beispiel hierfür ist eine SWP-Studie von Peter Rudolf, welcher in der internationalen Schutzverantwortung, der Responsibility to Protect (R2P), einen „fragwürdigen militanten Moralismus“ entdeckt, der „die moralischen Probleme eines humanitär begründeten Gewalteinsatzes“ ignoriere. Die R2P ist aber nicht als ein durch den Westen oktroyiertes „Recht auf Humanitäre Intervention“ zu verstehen, welches die Debatten in den 1990er Jahren prägte. Souveränität als Verantwortung für den Schutz der Zivilbevölkerung hat auch starke afrikanische Wurzeln und zielt auf eine Rechenschaftspflicht der Herrschenden gegenüber der Bevölkerung und der Internationalen Gesellschaft ab (zur Entstehungsgeschichte der Schutzverantwortung kann man hier oder hier weiterlesen).

Ich möchte Rudolfs Ausgangspunkt nicht verneinen, dass es einer ethischen Debatte über humanitäre Interventionen bedarf, gerade in Bezug auf die Verpflichtung gegenüber den eigenen Soldaten sowie bezüglich der Problematik ziviler Opfer solcher Interventionen. Die R2P geht aber weit über den Einsatz militärischer Gewalt hinaus. Eine Verengung der Debatte auf die ethischen Probleme des Krieges ist daher nicht zielführend. Am Beispiel der von der UN Generalversammlung 2005 angenommenen Schutzverantwortung kann man vielmehr gut nachvollziehen, wie unterschiedliche Moralvorstellungen in der Staatenwelt in einem hybriden Kompromiss zusammengeführt werden konnten. Ich kann daher Peter Rudolfs Behauptung nicht folgen, dass „[d]ie Berufung auf R2P […] somit tendenziell einen Moralismus [begünstigt], der die Dilemmata humanitär begründeter Kriege eher ignoriert als in ihrer Vielschichtigkeit ethisch reflektiert“, sondern vielmehr das Gegenteil behaupten: Die Diskussion über die Schutzverantwortung im Allgemeinen und die kritische Debatte im Anschluss an die NATO-Intervention in Libyen ist vielmehr als Ausdruck eines Strebens nach mehr Rechenschaftsplicht in der internationalen Politik zu verstehen. Diese richtet sich sowohl an die Verantwortlichen für massive Gräueltaten als auch an die (ständigen) Mitglieder des Sicherheitsrates und die intervenierenden Staaten. Aktuelles Beispiel für letzteres ist die brasilianische Initiative für eine „Responsibility while Protecting“.

Politische Theorie…

Der philosophische Ausgangspunkt der R2P Debatte kann darin gesehen werden, ob Menschen als Angehörige einer einzelnen moralischen Gemeinschaft gesehen werden, oder ob die Menschheit eine Kollektion verschiedener Gemeinschaften mit jeweils eigenen ethischen Standards sei. Ersteres würde positive Pflichten zur Hilfe implizieren, letzteres fast nur negative Pflichten zur Unterlassung. Die erste Position fasse ich vereinfacht unter den Begriff des liberalen Kosmopolitismus zusammen, die zweit unter dem Begriff des Kommunitarismus. Aus einem kommunitaristischen Blickwinkel ist, wegen der starken kulturellen, religiösen und moralischen Unterschiede zwischen den Staaten, die Herausbildung eines globalen moralischen Konsenses unmöglich. Gerechtigkeit lasse sich nur innerhalb von Staaten verwirklichen und nicht über Staatsgrenzen hinweg. Allerdings erkennt z.B. auch der Kommunitarist Michael Walzer an, dass in Extremfällen, welche das „moralische Gewissen der Menschheit schockieren“, die Nichtinterventionsnorm den Schutz der Menschen vor Verbrechen gegen die Menschlichkeit nicht verhindern dürfe. Der Kern der Debatte dreht sich um direkten, großangelegten und systematischen Schaden, welcher Menschen zugefügt wird, nicht aber um indirekten, durch strukturelle Gewalt entstehenden Schaden, wie er z.B. von Thomas Pogge thematisiert wird. Die Schutzverantwortung dient nicht einer Privilegierung „militärischer Nothilfe gegenüber anderen Hilfspflichten“, wie von Peter Rudolf beklagt, sondern einer politischen Verpflichtung zur Reaktion auf massive Verbrechen. Diese kann eine Konditionierung des Souveränitätsrechts Im Falle massiver Gräueltaten einbeziehen, bedeutet aber noch keinen Automatismus zum Einsatz militärischer Gewalt.

Heute gelten Souveränität, Nicht-Interventionsnorm und Gewaltverbot als völkerrechtliche Fundamentalnormen, welche den Ausgangspunkt des kollektiven Sicherheitssystems der VN und damit der zwischenstaatlichen Ordnung bildet. Ausnahmen vom Gewaltverbot sind nur zur Selbstverteidigung und in Fällen in welchen der Sicherheitsrat eine Bedrohung des Weltfriedens oder der internationalen Sicherheit feststellt zulässig. Mit dem Aufkommen humanitärer Interventionen und nach der NATO-Intervention im Kosovo-Krieg, stieg das Misstrauen gegenüber den Intentionen der Intervenierenden, auch wenn diese auf Basis eines Mandats des UN Sicherheitsrates handelten. Schließlich haben viele entkolonialisierte Staaten eine fast schon emotionale Beziehung zur Souveränitätsnorm, die sich aus der kolonialen Vergangenheit und dem unbedingten Wunsch nach Selbstbestimmung ableitet. Die Forderung nach der Achtung der Souveränitätsnorm ist damit auch als Gerechtigkeitsfrage zu verstehen: Gerechtigkeit im Sinne der Anerkennung als gleichberechtigter und unabhängiger Staat auf der internationalen Ebene, als Rahmen zur Verwirklichung des Grundrechts jedes Volkes auf Selbstbestimmung von Kultur und Regierungsform (vgl. hierzu die Arbeiten der English School) sowie Gerechtigkeit im Sinne einer Wiedergutmachung des in den Zeiten des Kolonialismus erlittenen Unrechts.

Man könnte sogar argumentieren, dass die Bindung von Souveränität an die Achtung der Menschenrechte für junge Staaten als unfair gesehen werden könnte: Entscheidungen des Sicherheitsrates seien selektiv. Ohne den Einsatz von Gewalt könnten neu entstehende Staaten ihren Autoritätsanspruch im inneren oft nur schwer durchsetzen. Somit werde den heute schwachen Staaten durch die Androhung externer Einmischung bis hin zu humanitären Interventionen die Möglichkeit auf eine volle Mitgliedschaft in der internationalen Gemeinschaft verwehrt, da sie sich nicht zu Staaten mit zentralisierter Macht entwickeln könnten. Doch dieses Argument zieht heute nicht mehr: Bei der Weltmenschenrechtskonferenz 1993 in Wien erklärte die Staatengemeinschaft schließlich, dass der Schutz der Menschenrechte Priorität für die internationale Gemeinschaft habe und dass deren universelle Geltung unverhandelbar sei. Zudem sind die von der R2P adressierten Verbrechen völkerrechtlich geächtet. Die Genozid Konvention von 1948 verpflichtet alle Staaten dazu Völkermord vorzubeugen und ihn als Straftatbestand zu verfolgen; dies ist nach einem Urteil des Internationalen Gerichtshofs im Jahr 1996 als erga omnes-Regel, als für alle Staaten gültiges Völkergewohnheitsrecht zu sehen und daher für alle Staaten. Das römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofes aus dem Jahr 1998 bezeichnet zudem Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen als internationale Straftatbestände, welche durch die Unterzeichnerstaaten zu verfolgen und zu bestrafen sind.

Spätestens die Gräueltaten in Ruanda und Srebrenica führten zu einem immer stärker moralisch geprägten Diskurs über die internationale Verantwortung den uneingeschränkten auf die Herstellung von Ordnung abzielenden Einsatz von Gewalt im Inneren von Staaten zu verbieten bzw. zu beschränken. Im Nicht-westlichen Diskurs strebten dagegen schwächere Staaten, unterstützt von China und Russland, danach, den mit der Herstellung von Gerechtigkeit begründeten Einsatz von Gewalt durch externe Akteuren in ihren inneren Angelegenheiten zu unterbinden.

… und diplomatische Praxis

Trotz der genannten Differenzen konnte sich die Staatengemeinschaft beim UN-Weltgipfel 2005 auf das Konzept der Responsibility to Protect einigen, auch weil gerade afrikanische Staaten sich zur Schutzverantwortung bekannten. So hat die Afrikanische Union bereits im Jahr 2000 ein Interventionsrecht der Organisation in Fällen von Genozid, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit in ihre Gründungsakte aufgenommen – vor der Veröffentlichung des ICISS-Berichts im Jahr 2001, der den Begriff der Schutzverantwortung auf internationaler Ebene eingeführt hatte. Der beim Weltgipfel gefundene Kompromiss bezieht Forderungen beider Seiten mit ein und in den Paragraphen zur R2P im Weltgipfelabschlussdokument von 2005 (§138-140) finden sich die in den Verhandlungen artikulierten Ansprüche von Befürwortern und Kritikern wieder: der unbegrenzte Einsatz von Gewalt gegen die eigene Bevölkerung ist nicht mehr akzeptabel, die Verantwortlichen für Gräueltaten sollen zur Rechenschaft gezogen werden. Souveränität ist keine carte blanche, welche einem absoluten Herrscher unbegrenzte Freiheit einräumt. Allerdings hat der einzelne Staat die primäre Verantwortung zum Schutz seiner Bevölkerung. Im Falle schwerster Menschenrechtsverletzungen steht die internationale Gemeinschaft mit unterstützenden Maßnahmen sowie in Extremfällen mit Zwangsmitteln bereit, welche bis hin zum militärischen Eingreifen zum Schutz bedrohter Bevölkerungsgruppen gehen können. Dies kann als gewisse Stärkung des Individuums als Bezugspunkt von Sicherheit gesehen werden. Auf der anderen Seite ist der Anwendungsbereich der Schutzverantwortung auf Genozid, ethnische Säuberungen, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit begrenzt. Entscheidungen über Zwangsmaßnahmen sind strikt an den Sicherheitsrat gebunden, unilaterale Militäreinsätze ausgeschlossen. Hier findet sich ein Hybrid unterschiedlicher Moralvorstellungen wider. Entscheidungen über jegliches Vorgehen unter dem Banner der R2P, einschließlich der Mandatierung humanitärer Interventionen, muss eine ausführliche Diskussion der Situation vor Ort, unter Einbeziehung regionaler Sicherheitsorganisationen und ein Ausschöpfen aller möglichen Mittel vorausgehen. Insbesondere die Bedeutung regionaler Sicherheitsorganisationen für die internationale Anerkennung der R2P ist in diesem Zusammenhang nicht zu unterschätzen.

Die breite Zustimmung zur R2P in der Staatengemeinschaft fußt auf der Betonung von Prävention und internationaler Unterstützung. Zwar erhofft man sich von R2P auch einen Abschreckungseffekt, dieser ist aber nicht rein auf der militärischen Ebene zu verorten, wie von Peter Rudolf impliziert. Die Reaktion auf schwerste Menschenrechtsverletzungen erfolgt auch durch Vermittlung oder mit Hilfe des Strafrechts. So war der Libyen-Intervention eine Einbeziehung des internationalen Strafgerichtshofes vorgeschaltet. Auch diplomatischer Druck und Mediation sind Maßnahmen unter der R2P, wie 2007 angesichts der gewaltsamen Eskalation der Krise in Kenia nach den Präsidentschaftswahlen. Damals konnte durch Druck auf Regierung und Opposition ihre Verantwortung zum Schutz der Bevölkerung wahrzunehmen und nach Vermittlung Kofi Annans eine weitere Eskalation der Situation verhindert werden. Auf Grund der Breite dieses Maßnahmenkatalogs, können Aufständische, anders als von Peter Rudolf konstatiert, eben nicht damit rechnen, dass es in ihrem Fall zu einer militärischen Intervention kommt: Libyen und Elfenbeinküste sind vielmehr die einzigen Fälle in denen es zur Anwendung von Gewalt unter Verweis auf die R2P kam. In vielen Fällen wird nicht oder kaum reagiert (u.a. Syrien, Darfur) oder der Verweis auf die R2P betont die Verantwortung des Einzelstaates sowie die unterstützende Rolle der internationalen Gemeinschaft, wie in Jemen, Süd-Sudan oder Mali.

Gerade Staaten des Südens sehen in der Schutzverantwortung daher auch eine Art Richtschnur für den Sicherheitsrat, unter welchen Bedingungen der Beschluss internationaler Zwangsmaßnahmen durch den Rest der Staatenwelt als legitim angesehen wird. Als Bernhard Kouchner, der damalige französische Außenminister, forderte, dass die internationale Gemeinschaft im Sinne der R2P die Verantwortung hätte, den Notleidenden in Birma nach dem Zyklon Nargis 2008 zur Hilfe zu eilen – auch gegen den Willen der dort herrschenden Militärjunta – wurde diese versuchte Ausdehnung des Geltungsbereichs der R2P von fast allen Staaten zurückgewiesen. Durch diese Diskussion konnte der Geltungsbereich der R2P klar eingegrenzt werden, was auch die Akzeptanz der Norm in der internationalen Gemeinschaft weiter gestärkt hat.

R2P – Kompromiss zwischen individueller Sicherheit und souveräner Gleichheit

Die internationale Schutzverantwortung ist nicht als oktroyierte kosmopolitische Wertvorstellung zu verstehen, sondern als für alle Beteiligten akzeptabler Minimalkonsens, zwischen Forderungen nach internationaler Gerechtigkeit in Form gleicher Souveränität und Selbstbestimmung auf der einen Seite sowie der Forderung nach dem Schutz von individuellen Rechten und minimaler strafrechtlicher Verfolgung von schwersten Menschenrechtsverbrechen auf der anderen Seite. Der Schutzverantwortung liegt kein kosmopolitisches Kriegsprogramm zu Grunde, sondern vielmehr der Versuch in der politischen Praxis einen engen gemeinsamen Nenner über das Verhältnis von Souveränität und Menschenrechten zu finden.

Schlagwörter: Debatte, humanitäre intervention, Philosophie, Responsibility to protect, Schutzverantwortung, Souveränität, Vereinte Nationen