Lessons learned? Der Human Rights up Front Aktionsplan der Vereinten Nationen

Seit einem Jahr ist im Umfeld der Vereinten Nationen immer wieder von einem „Human Rights Up Front Aktionsplan“ zu hören. Erst kürzlich forderte Generalsekretär Ban Ki-moon die Mitgliedstaaten in einer Ansprache zu den Prioritäten der UN 2015 auf den Aktionsplan zu unterstützen. Doch was ist das für eine Initiative und welche Resultate hat sie bislang hervorgebracht? Diesen Fragen geht dieser Beitrag auf den Grund.

UN Generalsekretär Ban Ki-moon informiert die Mitgliedstaaten über den Start der Rights Up Front Initiative, Nov. 2013 Quelle: UN Photo

Der Anfang von Human Rights Up Front liegt am tragischen Ende des Bürgerkriegs von Sri Lanka in den Jahren 2008/2009: Um den seit 1983 andauernden bewaffneten Konflikt mit tamilischen Separatisten im Nordosten des Landes zu beenden, startete die sri-lankische Regierung 2008 eine Militäroffensive und eroberte bis Ende Mai 2009 die von den Rebellen gehaltenen Gebiete. Insbesondere in den letzten Monaten des Konflikts kamen dabei tausende Zivilisten ums Leben. Die Vereinten Nationen (UN) schwiegen sehr lange zu den Geschehnissen. Erst im Mai 2009 meldete der UN Sicherheitsrat Bedenken angesichts der leidenden Zivilbevölkerung an.

Eine von Ban Ki-moon eingesetzte Kommission zur Untersuchung der Rolle der UN in der Spätphase des sri-lankischen Bürgerkriegs kam im November 2012 zu ernüchternden Ergebnissen: Die UN habe systematisch in ihrer Verantwortung Unschuldige in Sri Lanka zu schützen versagt. Allein in den letzten fünf Kriegsmonaten seien mindestens 40.000 Tote zu beklagen gewesen. Der Abzug von UN Personal aus dem Kriegsgebiet im September 2008 hätte die Bevölkerung ohne internationale Beobachter den Übergriffen der Konfliktparteien ausgeliefert. Auch seien Hinweise auf Menschenrechtsverletzungen und Kriegsverbrechen nicht berichtet worden, teils in Folge von mangelnder Expertise, teils aus Angst Kritik an der Regierung könne den humanitären Zugang zu den Vertriebenen versperren.

Human Rights up Front – der Aktionsplan

Im Anschluss an die Veröffentlichung des Berichts erarbeitete eine Expertengruppe unter der Leitung des stellvertretenden Generalsekretärs Jan Eliasson einen Aktionsplan, der eine Wiederholung solchen Versagens verhindern sollte. Ergebnis dieser Selbstreflexion ist die im Dezember 2013 vorgestellte Human Rights Up Front Initiative. Es wurden drei Typen von Problemen identifiziert: Zunächst existiere ein organisationskulturelles Problem innerhalb der UN: Verschiedene Teile des Systems – z.B. UN Menschenrechtsbeobachter, Mitarbeiter des Welternährungsprogramms oder UN Blauhelmtruppen – brächten ihre jeweiligen Sichtweisen und Prioritäten mit zum Einsatzort und hätten entsprechend unterschiedliche Auffassungen über ihre Verantwortungsbereiche. So haben zum Beispiel bislang humanitäre Helfer es nicht zwingend als wichtige Aufgabe angesehen über Warnhinweise auf Menschenrechtsverletzungen zu berichten. Ein zweites Problem sei operativer Natur: Oftmals sei nicht hinreichend qualifiziertes Personal vor Ort, das im Erkennen solcher Hinweise geschult wäre. Und drittens bestehe ein politisches Problem: Wie kann die UN ihre Beobachtungen an die Mitgliedstaaten weitergeben, ohne dass dies zu einer Ausweisung der UN-Mitarbeiter aus dem betroffenen Land führt?

Der stellvertretende Generalsekretär der UN Jan Eliasson, Quelle: UN Photo

Vor dem Hintergrund dieser Problemlagen habe der angestoßene UN-interne Reformprozess das Ziel den Schutz und die Stärkung von Menschenrechten über das ganze UN-System als zentrale Aufgabe zu begreifen. Vor Ort müsse auf Anzeichen für Menschenrechtsverletzungen geachtet und diese entsprechend gemeldet werden. Das UN-Sekretariat könne dann diese Informationen nutzen und Wege suchen die Menschenrechtsverletzungen zu verhindern oder zu stoppen: Möglich wären Aktivitäten vor Ort, wie Entwicklungsarbeit oder humanitäre Hilfe. Auch könnte versucht werden mit stiller Diplomatie auf die zuständige Regierung einzuwirken. Zu guter Letzt müssten die Informationen öffentlich gemacht und der Sicherheitsrat informiert werden.

Neben Frühwarnung und Beobachtung ist die Verbesserung des Schutzes von Zivilisten in bewaffneten Konflikten ein weiterer Schwerpunkt des Aktionsplans. Im Falle eines Versagens der Konfliktprävention müssten UN Friedenstruppen alles ihnen mögliche tun, um Zivilisten effektiver vor Gewalt zu schützen.

Bisherige Ergebnisse von Human Rights up Front

Welche Ziele konnte der Human Rights up Front Aktionsplan bislang erreichen? Viele Mitgliedstaaten nehmen die Initiative derzeit noch als Papiertiger wahr. Außer eines ersten Konzeptpapiers, einer Pressekonferenz des stellvertretenden Generalsekretärs Eliasson und einer Diskussionsveranstaltung im September 2014 in New York sind nur wenige Informationen über den ungefähr hundert Einzelmaßnahmen umfassenden Aktionsplan bekannt. Rights up Front wird durch das Büro des Generalsekretärs geleitet. Viele im Sekretariat sehen den Aktionsplan auch als Beitrag zur Umsetzung der internationalen Schutzverantwortung, der Responsibility to Protect: Das gehäufte Auftreten von Menschenrechtsverletzungen müsse als ernstes Warnzeichen für einen möglichen Konflikt und potentielle zukünftige Gräueltaten begriffen werden; in solchen Fällen sei frühzeitiges diplomatisches Engagement notwendig. Das UN Büro für Völkermordprävention und Schutzverantwortung hat daher einen Analyserahmen erarbeitet, der UN Mitarbeitern eine Orientierung zur Einschätzung von Warnzeichen auf mögliche Gräueltaten gibt, wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen.

Erste Reformschritte, berichten UN Mitarbeiter, seien erkennbar: So wurden Beratungsgruppen für länderspezifische Themen und sich entwickelnde Situationen geschaffen, die gemeinsam vom Sekretariat und dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen geleitet werden und alle Teile des UN Systems zusammenbringen. Durch Informationsaustausch sollen die Präventionsmöglichkeiten der UN ausgebaut werden. Die verschiedenen Teile des UN Systems werden im Aktionsplan geschult. Südsudan wird häufig als ein erstes Beispiel der konkreten Umsetzung des Schutzaspektes von Rights up Front herangezogen: Dort hatten die UNMISS-Blauhelmtruppen Anfang 2014 ihre Stützpunkte für Bürgerkriegsvertriebene geöffnet, um diese vor Übergriffen der Konfliktparteien zu schützen. Bis heute suchen mehr als 100.000 Menschen Zuflucht auf den UN Stützpunkten. Doch in anderen Fällen versagten Friedenstruppen massiv: So wurde der UNAMID-Mission im sudanesischen Darfur im April 2014 vorgeworfen, in der Vergangenheit nicht nur Zivilisten kaum geschützt zu haben, sondern sogar Angriffe der sudanesischen Armee auf Zivilisten und auf die eigenen Truppen teilweise gar nicht berichtet zu haben. Gegenüber dem Sicherheitsrat sei das Ausmaß der Verstöße der sudanesischen Regierung gegen das humanitäre Völkerrecht untertrieben worden.

Ein interner Bericht der Vereinten Nationen aus dem Februar 2014 kam gar zu dem Schluss, dass UN Blauhelme im Allgemeinen trotz entsprechender Mandate fast nie Gewalt einsetzten, um Zivilisten zu schützen: Interne Differenzen im Sicherheitsrat über den Einsatz von Gewalt zum Schutz von Zivilisten sendeten ambivalente Zeichen an die Missionen vor Ort, wie wichtig dieser Bestandteil des Mandats sei. Gleichzeitig seien die truppenstellenden Staaten nicht willens oder unfähig die Risiken des Einsatzes von Gewalt in Kauf zu nehmen. Ihren Truppen würden sie daher an der UN-Befehlskette vorbei Zurückhaltung befehlen. Auch fehlten den Soldaten vor Ort die Anreize Zivilisten zu schützen, da sie sich selbst angesichts asymmetrischer Bedrohungen in die Defensive gedrängt sähen und zudem unterlassene Hilfeleistung nicht bestraft werde. Möglicherweise kann die derzeit laufende Überprüfung der UN Friedensmissionen durch ein Expertenpanel Wege aufzeigen, wie Friedensmissionen in diesem Bereich effektiver werden können.

Gemischte Zwischenbilanz

Die Bilanz nach etwas mehr als einem Jahr des Human Rights Up Front Aktionsplanes ist also gemischt. Das Problem des internen Informationsaustausches und der entsprechenden Schulung von Mitarbeitern im Früherkennen von schweren Gräueltaten muss die UN selbst bewältigen. Erste Schritte scheinen getan. Weitere Ergebnisse der Reform sind noch unklar. Doch hoffen Beobachter, dass am Ende eine im Menschenrechtsbereich handlungsfähigere UN steht. Hierfür müssen aber die Mitgliedstaaten früher oder später eingebunden werden. Insbesondere dann, wenn es um den konkreten Schutz von Menschen vor physischer Gewalt geht, sind die Mitgliedstaaten gefragt. Das UN Sekretariat wird also nicht umhin kommen früher oder später alle Karten auf den Tisch zu legen. Bislang versuche man, so UN Mitarbeiter, eine Einmischung der Mitgliedstaaten in diese Reform der internen Organisationskultur zu vermeiden. Schließlich stehen viele Staaten jeder weiteren internationalen Beobachtung ihrer Menschenrechtsbilanz kritisch gegenüber. Doch darin liegt auch gerade das Ziel der Initiative: Allen Regierungen soll klar sein, dass die UN ihnen auf die Finger schaut und Menschenrechtsverletzungen nicht versteckt werden können. Bleibt zu hoffen, dass die UN den Plan auch in die Tat umsetzt.

 

 

Schlagwörter: Human Rights up Front, Menschenrechte, Peacekeeping, Responsibility to protect, UN, UNO, Vereite Nationen