Umstrittene Umstrittenheit. Welches Forum für welche Form der Anfechtung der R2P? Ein Kommentar zu Gholiagha und Wiener

Was beinhaltet die völkerrechtliche Umsetzung eines „Konzepts“ bzw. einer politischen Norm? Die Hintergründe dieser Frage diskutierten Anfang der Woche Sassan Gholiagha und Antje Wiener in einem lesenswerten Beitrag im Verfassungsblog. Ausgangspunkt waren dabei die Formulierungen zur Schutzverantwortung (Responsibility to Protect oder kurz R2P) im Koalitionsvertrag der Großen Koalition. Mit diesem Kommentar verfolge ich zwei Absichten: Ich möchte kurz auf Unklarheiten in Gholiaghas und Wieners Konzeption von Umstrittenheit eingehen. Zudem bleiben die beiden eine Antwort schuldig, welche Foren geeignet sind, um internationale Normen wie die R2P mittels „radikaldemokratischer“ Kontestation breitestmöglich zu legitimieren.

In ihrem Beitrag unterbreiten sie zwei Vorschläge, einerseits solle „ein Konzept der Umsetzung von Normen durch Einbindung von Stakeholdern“ entwickelt werden; andererseits sollte die neue Bundesregierung „zwei Perspektiven der Politikwissenschaft als Orientierungshilfe für die Erarbeitung von Regierungsmaßnahmen“ berücksichtigen, nämlich einerseits eine liberale Normsozialisationstheorie und andererseits eine radikaldemokratische Kontestationstheorie. Letzterer geben sie klar den Vorzug, indem sie argumentieren, dass zur Herstellung von Legitimität internationaler Normen wie der R2P Kontestationsforen geschaffen werden müssten, in denen eine Legitimierung der R2P in einem radikaldemokratischem Bottom-up Prozess der Anfechtung möglich sein kann.

Dabei schwingt mit, dass die Vereinten Nationen im Besonderen bei der R2P aufgrund des Veto-Rechts der Ständigen Mitglieder ungeeignet erscheinen für diesen Zweck, da der Sicherheitsrat weder inklusiv und repräsentativ ist:

„Das Konzept der Kontestation [geht davon aus], dass die Legitimität von Völkerrechtsnormen durch die Möglichkeit regulären Widerspruchs gestärkt wird. Hier wird vorgeschlagen, durch reguläre Kontestationsforen die Teilhabe betroffener Akteure zu ermöglichen (Stichwort: bottom-up Modell). Dies wäre zum Beispiel durch das Recht auf die Einberufung von ad-hoc-Kontestationen zu etablieren. Diese Foren würden ähnlich wie die Institution der Ombudsperson im Falle des Sanktionskomitees fallbedingt und durch unabhängige Experten geleitet aktiviert. Eine transparente Mitgestaltung solcher Foren stellt unseres Erachtens insbesondere in Anbetracht der um sich greifenden Umgehung der UN Verfahren – sei es durch die BRICS oder andere Staatsgruppen – die sich nicht im liberaldemokratischen Modell wiederfinden, eine vielversprechende Gestaltungsmöglichkeit für die Zukunft der Schutzverantwortlichkeit und anderer Normen dar. So verweist Louise Arbour im bereits erwähnten ZEIT-Artikel unter anderem auf die G20.“ (Wiener & Gholiagha 2013)

In Bezug auf die Anwendung der R2P ist dieses Argument überzeugend, insbesondere dann, wenn es um den Einsatz militärischer Gewalt geht, wie im Fall Libyen. Aus Sicht vieler Staaten und Kommentatoren ist der Sicherheitsrat aus mindestens zwei Gründen nicht (mehr) ausreichend legitim: Einerseits auf Grund seiner Zusammensetzung, welche in Form des Vetorechts und der ständigen Mitgliedschaft der fünf (ehemaligen?) Großmächte primär die Machtstrukturen der Nachkriegsordnung widerspiegelt und anderseits wegen seiner Arbeitsmethoden, welche maßgeblich an der Sonderstellung eben dieser Ständigen Mitglieder ausgerichtet sind. Nicht ohne Grund ist schließlich eine Reform des Sicherheitsrates seit Jahren ein fester Tagesordnungspunkt der Generalversammlung der Vereinten Nationen.

Allerdings bleibt offen auf welche Form der Umstrittenheit von Normen sich die Autoren nun genau beziehen. Geht es ihnen um die Anwendung der Norm, also in einem engen Verständnis der R2P um die Legitimierung militärischer Gewalt zur Verhinderung schwerster Gräueltaten, oder geht es um die Entwicklung neuer Normen, also um fallunabhängige Diskurse über die Entwicklung einer potentiellen neuen Völkerrechtsnorm? Der Beitrag im Verfassungsblog lässt diese grundsätzliche Unterscheidung vermissen: Nämlich jene zwischen grundsätzlichen Debatten über die Anerkennung der Gültigkeit einer Norm bzw. deren Anfechtung – nennen wir es Normgültigkeitskontestation – und Debatten über die Anwendung einer Norm – nennen wir es Anwendungskontestation.

eigene Collage; Quelle Security Council-Bild: Wikimedia Commons, Bernd Untiedt http://commons.wikimedia.org/wiki/File:UN_security_council_2005.jpg

In Bezug auf die Anwendungskontestation verweisen die beiden zu Recht darauf, dass im Rahmen des Sicherheitsrates keine ausreichende Legitimitätsgrundlage besteht und zudem keine Möglichkeiten zur formellen Anfechtung von Entscheidungen existieren. Sie verweisen als Alternative auf einen Vorschlag den Louise Arbour in der Zeit geäußert hatte, dass mit der G20 ein breiter legitimiertes Forum als Alternative zum Sicherheitsrat existiert, welches zudem kein Vetorecht für einzelne Mitglieder kennt. Dieses Argument scheint verlockend, werden doch oft Selektivität und Doppelstandards des Sicherheitsrats sowie die Ineffektivität der Vereinten Nationen kritisiert. Auch ich sehe in den Vereinten Nationen im derzeitigen Zustand eine nur mäßig geeignete Institution für faire Deliberation. Doch sind die G20, im Gegensatz zu den Vereinten Nationen und dem Sicherheitsrat, nicht völkerrechtlich legitimiert. Staaten unterwerfen sich schließlich über ihren Eintritt in die VN der Charta und damit der Autorität des Sicherheitsrates. Die G20 dagegen sind ein Club mächtiger Staaten, der meiner Ansicht nach nicht den Vorstellungen von Transparenz und Inklusivität entspricht, welche die Autoren artikulieren. Sollten die G20 über den Einsatz militärischer Gewalt entscheiden, bestünde im Kern wieder das gleiche Problem wie beim Sicherheitsrat: Jene, die am wahrscheinlichsten von Interventionen betroffen sein könnten – schwache Staaten – sind marginalisiert und haben keinen Anspruch darauf gehört zu werden oder sich zu verteidigen. Sollte in Zukunft ein Club mächtiger Staaten über Ausnahmen vom allgemeinen Gewaltverbot entscheiden können, so würde das zwar vielleicht gut für die R2P, gleichzeitig aber schlecht für das System kollektiver Sicherheit sein. Die Gesellschaft der Staaten würde zurückgeworfen in das 19. Jahrhundert, als das europäische Mächtekonzert die Standards internationaler Ordnung im kleinen Kreis ausklüngelte. Die VN ist derzeit meiner Einsicht nach (traurigerweise) die am wenigsten schlechte Option, um Diskurse über die Anwendung internationaler Normen zu führen.

Sollten Wiener und Gholiagha dagegen eine Möglichkeit zur Normgültigkeitskontestation einfordern, so erscheint mir ihr Argument nach neuen Foren zu suchen nicht überzeugend. Gerade in Bezug auf Normgültigkeitsdiskurse existiert mit Bezug auf die R2P bereits ein Forum, welches Raum für Debatte und Kontestation bietet: Die seit 2009 stattfindenden jährlichen informellen interaktiven Dialoge der Generalversammlung zur Schutzverantwortung stehen allen interessierten Staaten offen. Hier bietet sich für Kritiker wie Unterstützer der Norm die gleiche Möglichkeit ihre individuelle Interpretation der Norm und ihrer Gültigkeit zu artikulieren, um so im Sinne eines offenen und gleichberechtigten Diskurses einen kleinsten gemeinsamen Nenner zu erarbeiten.

Gholiagha und Wiener erheben den Anspruch theoretisch-informierte politische Empfehlungen auszusprechen. Eine realistische und politisch umsetzbare Alternative zu den Gremien der Vereinten Nationen stellen sie aber leider nicht vor. Will man der Bundesregierung also eine praktische Empfehlung zur „völkerrechtlichen Umsetzung“ der R2P geben, dann wäre ein erster Schritt den Versuch zu unternehmen, die R2P zu einem festen offiziellen Agendapunkt der Generalversammlung zu machen. In einem zweiten Schritt könnte dann, legitimiert durch die Generalversammlung, ein neuer Anlauf zur Reform der Vereinten Nationen unternommen werden, mit dem Ziel ein unabhängiges Gremium zu schaffen, welches im Sinne einer Ombudsperson die Handlungen des Sicherheitsrates überwacht.

In Bezug auf die Anwendung der R2P ist ebenfalls die Generalversammlung die am wenigsten schlechte Alternative zum Sicherheitsrat zur Entscheidung über die Anwendung der R2P: Unter Berufung auf den Uniting for Peace Modus hat sich diese schließlich 1950 in Resolution 377(V) das Recht gegeben selbst (nicht bindende) Handlungsempfehlungen für die Mitgliedstaaten auszusprechen, wenn der Sicherheitsrat angesichts einer Bedrohung oder eines Bruchs des Friedens oder einer Angriffshandlung seiner Hauptverantwortung als VN Organ für die Aufrechterhaltung der internationalen Sicherheit und des internationalen Friedens nicht nachkommt, da die ständigen Mitglieder keine Einstimmigkeit erreichen. Dies ist allerdings völkerrechtlich umstritten. Die Generalversammlung stellt das inklusivste globale Forum dar, welches das heutige internationale System kennt. Alle VN-Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit sich zu artikulieren und Entscheidungen anzufechten. Hinzu kommt, dass die Generalversammlung als Teil der Vereinten Nationen breite Anerkennung genießt. Formen des Club-Regierens wie die G20 oder die BRICS stellen dagegen keine Lösung der Legitimitätsproblematik dar, zumal die dort getroffenen Entscheidungen ebenfalls höchstes politisch bindend sind.

Wieners und Gholiaghas Initiative die aktuellen Entwicklungen der Normenforschung an Empfehlungen zur Politikgestaltung anzuknüpfen finde ich hoch begrüßenswert. Mein Kommentar sollte daher als weiterer Beitrag zur Debatte verstanden werden und nicht als ablehnende Kritik. Ich hoffe auf weitere Beiträge durch unsere geneigten Leserinnen und Leser.

Schlagwörter: Club Governance, G20, Kontestation, Normen, R2P, Schutzverantwortung, Sicherheitsrat, Vereinte Nationen